《政策‧正察》論單程證及香港移民史

2017-05-24
   
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撰文 團結香港基金研究員 葉文祺、團結香港基金助理研究員 朱泰亨

在現時土地不足、房屋短缺的情況下,社會上有一種論述認為「人口政策先於土地政策」,即任何土地供應政策,都應以優先減低外來人口增長為方針,以解決土地問題。具體來說,他們認為有效解決現時土地及房屋問題的方法就是減少、甚至取消每天150個讓內地人來港定居的「前往港澳通行證」(俗稱單程證)額度,即所謂「源頭減人」。首先單程證制度是以家庭團聚為目的(註一),而且現時香港大部分人口都是中國內地的「移民」或這批「移民」在港生下的後裔。

「香港人」的溯源

從過去百多年的歷史來看,香港實質是一個移民城市,是一個專門吸納內地移民的城市。事實上,在20世紀早期,香港有超過六成人口都是在中國內地出生。其後二戰爆發,大量香港人口死亡或逃亡離港,人口由1941年估計的約160萬大跌至1945年的約60萬。二戰結束後,因中國內戰關係,大量中國難民湧入香港,香港人口由急增三倍至1947年的約180萬。

香港戰後第一次大規模的人口普查為1961年,首次有機會有系統地一看當時香港人口全貌。該次人口普查數據顯示香港320萬人口中有一半皆在內地出生,而根據各年齡組別的本地及內地出生人口比例推算,當時有近八成人口為內地移民或內地移民的第二代(即父或母一方為內地移民)。其後,中國內地經歷大躍進、文化大革命及改革開放等事件,大批內地難民偷渡到香港,自1961年到2016年的50年間,共有超過200萬內地人移居香港。按推算,現時香港有接近八成半人口為內地移民或內地移民的後裔。(註二)

單程證的歷史

英政府在1949年規定內地居民都需持有有效證件方可入境,並引入配額制度(Quota System),限制每日由內地來港的人口數目。但中方認為香港屬中國土地,英方無權單方面限制內地居民進入香港,亦相繼推出出境配額制度。最終,中英達成共識,設定配額的審批權交由中國政府決定,這個入境配額及中方審批權亦即是現時單程證制度的前身。

在1974年,香港政府實施「抵壘政策」(Touch Base Policy),偷渡客若能逃進界限街以南便可申請成為合法居民,使偷渡數目上升。數據顯示,在1980年,每天平均便有超過300個獲得居留資格(包括以單程證制度或非法偷渡方式)。最終,港英政府在同年10月正式終止「抵壘政策」,並與中方磋商後,正式設立單程證制度,額度定為每天150個,以家庭團聚為目的。

事實上,相較現時,以往內地移民帶來的壓力有過之而無不及,1948至1960年間平均每年內地移民佔總人口約2%,到2011至2016年相關數字只有0.6%。(圖1)戰後的香港百廢待舉,生活環境甚差,居住在寮屋、籠屋的市民多不勝數。但當時的香港人與大量新來的內地移民,不但沒有互相排擠,反而同舟共濟、咬緊牙關,共同努力大量開闢新土地,移山填海,大力發展新市鎮,並為香港帶來了高速增長的經濟奇蹟,充分體現了香港的「獅子山精神」。

圖1. 平均每年非法及合法^內地移民佔總人口百分比

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人口平均值為該段時間首年及尾年的平均數。相關非法移民及單程證數字來自政府統計處、Fan Shuh Ching(1974)、Lam & Liu(1998)的資料及團結香港基金的合理推算。

^ 合法移民只包括經單程證來港人士

資料來源: 政府統計處、Fan Shuh Ching(1974)、Lam & Liu(1998)、團結香港基金。

可見如果我們過去皆是採用嚴厲的人口政策去限制內地移民,今天大部分「香港人」根本不會存在,而香港亦不會是今天我們熟悉繁榮的香港。面對現時土地嚴重不足的困境,我們應重拾香港引以為傲的「萬事皆能」精神(“can-do spirit”),重現昔日香港大興土木的氣魄,而不是抱殘守缺地以「源頭減人」應對。

 

註一:超過98%的獲發單程證來港人士皆有在港近親,即有(1)父母或(2)配偶或(3)子女或(4)以上3種的任何組合類型在港近親。
註二:現時香港人口總數為730萬,新界原居民人數約為70萬,而出生於外地(非香港/中國內地/澳門/台灣)的居港人士數目約60萬,換句話說餘下的600萬人,即人口總數的近八成半皆為內地移民或其後裔。

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