政策‧正察:剖析空置政府住宅用地 認清土地儲備不足

2017-11-17
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
   
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近日,「土地供應專責小組」(專責小組)召開第三次會議,會上成員均不反對填海是增加土地供應,建立土地儲備的可行辦法。然而,社會上有關這點的爭議甚大,而這爭議源自於大家對現時香港土地短缺困境的看法有異,有人認為這是個土地供應「不足」的問題,而有人則認為是土地「分配」的問題。他們認為政府手上尚有大量可用的土地,足以滿足未來香港經濟及社會發展需要。要化解這個爭議,我們需要檢視政府是否有足夠的「熟地」(即已經規劃作住宅用途的土地、土地已完成收回、清拆及地盤平整、並附有適當基建設施的土地),其中一項便是政府手上的住宅用地。

檢視香港「空置政府用地」

最近,團結香港基金發佈第三份土地房屋政策研究報告,當中就有研究政府在2012年公佈共391.5公頃所謂「空置政府住宅」用地。報告根據相關用地的發展潛力和最新情況,將上述的空置地塊進行初步的整合及分類。

首先,這些地塊有一個共通點,其中大部分(以面積計算)被劃為低密度住宅(C 組),而不是較高密度的 A 組和 B 組。這意味著即使擁有發展潛力, 其中許多所謂的「空置」政府地塊實際上無法進行大規模及高密度的發展。

另外,研究亦發現很多地塊都面積相對較小,形狀不規則,並且緊鄰現有道路或其他住宅區, 因此不大可能發展。以歐意花園旁的地塊為例(圖1),從地圖中可見,這塊地塊只是屋苑與主要幹道間的窄長區域,即是撇除居民反對,技術上亦難以發展。

其他較小地塊亦通常代表以下各項:

1. 現有發展地區與道路之間的狹窄區域,例如屋邨的邊緣地區。

2. 在較大發展地區的建築物之間的區域(即建築物間的空隙),例如屋邨內 各大廈之間的空間。

3. 山邊的樓梯用地。

圖1. 條紋狀地塊:歐意花園與北區九號幹綫之間(面積 = 4,486 平方米)

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資料來源:發展局、城市規劃委員會、Google地球。

 

至於其他較大的相連地塊,根據我們對這些地塊發展潛力的初步分析,可以大致分為以下四類:

1. 截至 2012 年 6 月,被標為空置政府土地,但是在過去五年已出售/被分 配給房屋委員會作房屋發展。

2. 不大可能發展的地區:由於缺乏公共交通連接或目前被現有建築物佔用。

3. 未確定發展潛力的地區,不過很大機會需要進行大規模地盤平整工程、交 通改善工程,及/或重新安置臨時建築物/寮屋區以進行大規模發展。

4. 可發展的地區。

當中,可以在短期內作房屋發展的地塊比例相當有限,而這些地塊亦通常已被列入 2017/18 的賣地計劃,或位於正推展的新發展區(如啟德)範圍內,並不能在已知的土地供應以外,帶來額外的供應。而其他類別(未確定發展潛力的地區及不大可能發展的地區)即使可能發展,都需要進行冗長的前期工作,規模亦有限。以湖景花園旁的地塊為例(圖2),雖然面積相當大(13公頃),但因大多是較陡峭的天然斜坡,相關的地盤重整工程、清理和改善交通基礎設施都會相當耗時及昂貴,而且亦會受到鄰近居民的反對。

圖2. 需要優化的斜坡綠化區:沙田湖景花園附近的地塊(面積 = 133,357平方米)

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資料來源:發展局、城市規劃委員會、Google地球。

欠缺「熟地」的後果是,政府被迫透過改劃土地來增加短期房屋供應。遺憾的是,面對改劃程序的困難,政府物色的210幅具房屋發展潛力用地現只有少於一半完成改劃,亦直接導致未來五年公營房屋總供應量只有約10萬伙,較目標14萬伙少約三成!加上改劃地一般較細小及零散,不便規劃。正本清源,今天欠缺可用「熟地」乃源自於過去十多年土地供應大落後,為今天各項社會、經濟硬件不足埋下伏筆,亦是政府過去多年未能成功建立「土地儲備」的後遺症。

大型土地發展計劃刻不容緩

土地開發的規劃及實行需要極長時間,而香港已經有超過十年沒有進行大規模的土地發展,面對持續的土地短缺,政府必須立刻開展大規模的土地發展計劃,特別是香港發展成功的基石——填海造地。我們的研究發現,自2000年起近六成落成的私人住宅單位都是建於填海地上,而且多個私人土地供應重鎮(大埔及啟德等)的填海地亦所剩無幾。換言之,若然政府在過去沒有積極填海造地,今天私樓供應短缺的困境只會更加嚴重,樓價恐怕只會更高,而在近年欠缺填海用地補充,中期的房屋供應更加令人擔憂。事實上,一個填海項目由選址到公眾諮詢,再到技術和環評等研究、法定程序、詳細設計、申請撥款、招標及動工至工程完成,假設一切順利,整個過程也需要至少十年或以上。另外,若出現其他不利因素的情況下例如遇到司法覆核、物料供應不穩定及填海沉降表現較預期慢,需時更加難以估計。因此,開展大型填海實在刻不容緩,以建立土地儲備,為房屋市場提供有效的調控機制及支援香港未來龐大的社會和經濟發展需要。

 

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  • 香港政府令人覺得矛盾的地方,就是不斷地在有限的巿區地段見縫插針式興建公共屋邨樓宇。然而他們不知道這做法,反而會拖慢巿民入住公屋的時間。不少到達編配程序的公屋輪候家庭,為了想入住巿區新落成的公屋,都會等至第三次輪候才決定入伙,這變相拖慢了公屋的輪候分配。

    趙婷  2017-12-05