正本清源:填海、造地、建城

2018-05-16
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
 
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撰文:  葉文祺 團結香港基金高級研究員、潘灝儀 團結香港基金研究員

土地供應專責小組已於4月26日展開為期5個月公眾諮詢(「土地供應大辯論」)。香港現時「住得迫」、「住得細」的局面是緣於過去一段時間土地「造得少」,也對未來土地需求「估得低」,致令土地、房屋供應不足。

綜觀香港以往發展,土地開發與新市鎮發展從來密不可分,而填海則為新市鎮發展不可或缺的一環。在1970至1990年代,我們建立了荃灣、沙田、天水圍、將軍澳、東涌等共9個新市鎮,惟自2000年起香港便再沒有新的新市鎮落成。近10多年來填海工程停頓,令土地供應遠遠追不上香港發展所需,大大掣肘社會及經濟發展,更令香港在新經濟的發展上日漸落後他城。

驗證往例:填海、造地、新市鎮環環相扣

審視沙田、大埔、荃灣、屯門等新市鎮發展歷史,我們發現這些新市鎮都是透過填海製造了大片平坦土地,從而使規劃變得可行和完善。以沙田為例,其最早落成的公共屋邨——瀝源邨和禾輋邨——都是建立在填海得來的地上。此外,沙田威爾斯親王醫院、沙田馬場和馬鐵線的部分路段,其實都是建立在填海地上。現時沙田有超過三成人口居住在填海地上。除了沙田,將軍澳、東涌、大埔、屯門、荃灣等5個大型新市鎮都是由填海得來。它們共居住了全港近三分之一人口。例如將軍澳就有多達七成人口居於填海地上,共八成的住宅用地由填海所得,而這些新市鎮大都有近一半甚至超過一半人口居住在公營房屋。可見,填海可算為香港發展史上添上了濃厚一筆,甚至可以說沒有填海就沒有香港。

事實上,「填海只會供應豪宅地」之說實在是經不起實例推敲。填海地上其實興建了不少公屋及居屋,其中包括屯門友愛邨、安定邨和龍門居,大埔廣福邨和富善邨,及將軍澳尚德邨和彩明苑等。因此,大眾會有「填海地=豪宅地」這個謬誤,或者是因為填海地上公營房屋的建設屬於較早年期,以上屋邨也在很早時間已經落成。而填海工程停頓十數年後,大家想到填海地或者只會推測到近日發售的、近海的私樓。事實上近年興建的公屋少有用到填海地,究其遠因正正是因為填海停頓多年,因此缺乏大型地皮提供給房屋署興建公屋。

城市密度接近臨界點 亟需用地發展

香港人口密度高丶人均居住面積低,早已為人詬病。儘管我們的人均生產總值是印度孟買的8倍,但人口密度達到每平方公里27,400人,與孟買相若。相反,倫敦、紐約、新加坡等與香港相若的城市,人口密度遠低於這一水平。其中,香港的人口密度幾乎是新加坡的3倍。而香港的人均居住面積只有170平方呎,也比東京低25%,比新加坡更加低60%。事實上,香港已發展的土地面積只佔總土地面積約四分之一,相對新加坡是接近四分之三。而新加坡單是填海地佔總土地面積已經接近四分之一,相反香港只有6%。如果說香港人無論在住屋、工作環境、娛樂設施等都已經「迫無可迫」,相信不少人都會感同身受。香港的宜居性和生活質素節節下降,正正反映了香港在可發展用地上的短缺。

同時將「個餅做大啲、做好啲」

我們認為,如何改善現有的土地規劃固然值得商榷,但所謂的「做好個餅」和「做大個餅」是應該相容並同時進行的。意思是說,縱然社會有聲音認為相比起尋找新的土地供應,我們更應該善用現有土地,但我們認為兩者不應為一種對立關係——即使我們有後者的需求,亦不代表就應該否決覓地的方案。「有地唔係萬能,但冇地就萬萬不能」,今日的公屋平均輪候時間已經去到5.1年,公屋供應量年年「肥佬」!

再者,我們也要有經濟發展的考慮。香港租金之貴已逐漸扼殺多個行業生存空間。在我們對未來城市的規劃裏,應當要考慮創造容量去發展新興行業。科創現今已成為構成一個城市競爭力的一部分,因此香港有必要預留足夠土地發展科創,為年輕人提供發展機遇。除去科創,事實上香港仍有其他需求並沒有納入政府在《香港2030+》的相關顧問報告中,如酒店及零售業、回收及建造業相關設施、會議及展覽等。如果我們能「做大個餅」、擁有充足土地供應,將能有足夠彈性容納各行業,使其百花齊放、多元發展。

一如所言,香港的人口密度已經十分高,因此我們認為在考慮各個土地選項時應該是要以紓緩現時的發展密度及人口密度為其中一個目標。如果大家都認同我們有「住鬆一些」的迫切訴求,便必須尋求新的土地供應。與其他土地供應渠道相比,填海是唯一可以提供大片平整、優質土地的長遠解決方法。因此,我們認為最長遠、最有效增加土地供應的方法,仍然是在維港以外水域大規模填海。

 

文章原刊於《明報》2018年5月14日

 

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    李伯達  2018-07-10