陳景祥:財多好辦事

2019-03-11
陳景祥
資深傳媒人
 
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自回歸以來,財政預算案已逐步「淡出歷史舞台」,僅成為特區政府每年一度的流水帳。從董建華先生開始,香港的行政體制即逐漸以行政長官為中心,一人身兼「主席」和「行政總裁」兩個角色。到了董先生推行問責制,進一步集大權於特首一人手上,各局長直接向行政長官負責,政務司長退而扮演協調角色,財政司長則為特首的施政大計做「財務註釋」,財爺可以發揮的空間從此大大收窄!

英治年代,財政司有一套「理財哲學」,以及香港在經濟、金融等方面的發展策略,再加上在各項社會政策上分配資源,當是時也,財爺角色舉足輕重,堪稱是財經政策的「總指揮」。

據學者分析,港英時期財政司代表的是自由經濟派,以市場為主導,政府盡量減少干預,讓私人企業可以在低稅、相對寬鬆的監管環境下發展。布政司(今之政務司長)代表的則是社會主義傾向的另一派,認為政府要有積極角色,在社會政策上投入更多資源,改善基層市民的生活,在教育醫療等方面要有長遠規劃和承擔。

當年是否真有這種兩條路線之別?即使有的話,也許都未必如此涇渭分明,例如號稱為「積極不干預」經濟政策奠定基礎的夏鼎基,在1971至1981年5月擔任財政司,到1981年11月至1985年轉任布政司,其間香港在房屋和高等教育方面都大手筆投入公帑,說明了「鐵打的衙門流水的官」,港英最高層的管治策略定下來之後,高級官員都要配合行事。

董建華在2002年4月17日在立法會介紹問責制時說:「 按照《基本法》,特區政府所有官員的權力,源於行政長官。行政長官如何調配權力,完全視乎他施政方面的需要……行政長官對於日常事務的管理,將繼續倚重政務司司長、財政司司長協調和統籌。」很明顯,協調和統籌之外,兩名司長都是沒有決策權的!

在上屆行政長官選舉時,有些評論「翻舊帳」指前財爺曾俊華「hea做」、故意不配合時任行政長官梁振英的工作。對我來說,此說很難理解:在問責制框架之下,財政預算的基本格局都已經由特首的施政報告定調,財爺依此分配資源,根本沒有「不配合」的空間!這是現今特區政治生態下財爺的「宿命」,曾俊華以外的其他財政司長亦如是。

預算案規行矩步 按施政報告行事

今年預算案是本屆政府財政司長陳茂波的第二份作品,和去年一樣,內容平淡、規行矩步,都是按着特首施政報告的思路行事,在財政資源上為其落實背書。有評論認為今年預算案「平平無奇」,確是如此。既是特首施政的註腳,預算案何「奇」之有?不光是陳茂波,以後的財政司長都會一樣。

預算案失去了財爺的個人色彩,唯一仍然有「參考價值」的,是預算案內中期預測對未來5年香港經濟的評估。在競選特首前,林鄭月娥說過對過去幾年本地經濟增長表現「不甘心」,言下之意,是認為過去的增長幅度偏低。在今年的預算案內,財爺預測香港經濟在2020至2023年間,平均每年實質增長3%,只是較過去10年2.8%的趨勢增長稍高。換句話說,在本屆政府任內,即使行政長官「不甘心」,但經濟增長的速度仍然不會有太大變化。

收入方面,對庫房盈餘有重要貢獻的地價收入,預算案的估計是由2020/21年度起,以過往10年地價收入佔GDP(本地生產總值)平均水平3.9%做計算基礎。眾所周知過往10年是本地物業市場的「黃金十年」,樓價飈升,帶來大筆地價收入,也為庫房帶來巨額收益,成為庫房「水浸」的源頭!然而政府正致力增加土地供應,未來地價收入是否仍有如此理想表現?

除了地價,財爺亦假設利得稅和其他稅項的增長率,與未來幾年的經濟增長率相若。他也是以過去幾年的收入為基礎,去計算未來幾年的公共開支。過去幾年,政府開支增幅都持續高於經濟增長。據今年的預算案數字,政府經常開支增長在2020/21至2023/24年度期間,會介乎每年5%至8.8%不等,高於同期平均每年5%的名義經濟增長。

行政長官林鄭月娥在競選時提出「理財新哲學」,要「有智慧地把『取諸社會』的財政盈餘『用諸社會』」。如此「普世原則」,沒有人會反對;問題是如何才能把盈餘用得「有智慧」?陳茂波在上一份預算案(2018/19年度)中透露:「過去有所謂公共開支不超越本地生產總值(GDP)20%的財政預算準則……但面對社會和經濟多方面的需要,公共財政也需要積極回應。2018/19年度的財政預算與其後的中期預測期間,公共開支與本地生產總值的比例會略高於本地生產總值的21%。」

「理財新哲學」能夠向各項政策大灑金錢,皆因過去10年積累了龐大的盈餘,政府在各項社會開支上可以得心應手,幾乎是有求必應。教育開支方面,教育團體的訴求都得到積極回應,要人有人,要錢有錢,結果是教育界在這兩年來風平浪靜。

今年流感高峰期公立醫院逼爆,醫護人手不足,預算案特別撥出100億元供醫管局備用,希望可以平息前線醫護人員的怨氣。然而,大筆撥款之餘,對於醫護界存在的「深層問題」,例如醫管局的管治方式、應否輸入醫護外勞等,全部「押後代議」。

什麼都「用錢搞掂」 可持續多久?

財多好辦事,在社會政策上大手筆投入、不斷動用公帑「購買」社會和諧,卻迴避老大難的問題,已經成為本屆政府的一項「特色」!能夠如此,前提是政府必須經常保持着豐厚盈餘,現在公共開支持續超過經濟增長並突破GDP 20%的「防禦線」,這種什麼都「用錢搞掂」的做法,到底可以持續多久?

全球發達經濟體的公共財政都受困於人口老化、貧富懸殊、科技衝擊,政府在退休保障、財富再分配,以及對新科技的投資以至科技如何影響未來的就業和財經監管,都是考驗財金官員的重要課題,我們在預算案內找不到有關的討論。

流水帳式的內容,令預算案變得可有可無,每年焦點都在爭論如何「派糖」!當大家的注意力都集中在行政長官的《施政報告》時,財政司長宣讀預算案,到底還有多少重要性?

 

文章原刊於《明報》,本網獲授權轉載。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

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  • 在現今政治氣氛下,財政預算案派糖難以扭轉,但筆者希望政府在派糖時以幫助有需要的人為大原則,即基層人士應可獲最多的福利,但也應善用資源,盡量避免直接派錢。

    余海澄   2019-02-26