田飛龍:公務員特首的「行政元年」

2018-06-30
田飛龍
全國港澳研究會理事、北京航空航天大學副教授
 
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臨近七一,大陸這邊在聚焦“黨慶”以及備戰史詩級的中美貿易大戰,香港則有著例行性的民主大遊行,這或許也是“一國兩制”之差異性的一個縮影吧。黨的領導在中國是貫穿性的政治憲法原則,更是經由2018修憲而成為中國特色社會主義的最本質特徵,但在“一國兩制”之下,黨的領導保持了極大的政治謙抑與智慧,基本不觸及對香港自治體系的直接“領導”。香港的民主大遊行則構成了香港維繫“兩制”政治與價值邊界的集體行為藝術,是香港本地政治認同的重要來源,但也保持了非暴力的和平理性特徵。香港特首,就身處這樣的“一國兩制”特殊憲制秩序之中,既對特區負責,也對中央負責。這是一種典型的“平衡政治”角色,但並非每一任特首都能把握好分寸與火候。2017年7月1日宣誓就職的香港首位女特首林鄭月娥女士展現了作為“公務員特首”的平衡藝術與穩健風格,在施政一年之際帶給香港一個“後佔中”的良好重建局面,有效回應了習主席在“七一講話”中對香港管治的全新期待,尤其是對秩序與發展的新要求。   

當然,作為“公務員特首”,林鄭對自身職責的理解更加側重“行政”而非“政治”。也是幸好,她在政改之後上台,在聚焦經濟民生與融合發展的有利民意下上台,不必如其前任那樣去直接處理異常棘手的“政改”議題,也尚未被中央要求即刻推動“23條立法”。這樣相對寬鬆及較有施政多方共識的局面,在香港回歸以來並不多見。因此,林鄭得以一方面在政治上尋求“和解”,另一方面在經濟民生上聚焦“重建”,並抓住國家的“一帶一路”及粵港澳大灣區戰略機遇,以及香港在新一輪全球化過程中的可能機會,思考及爭取香港的“再國際化”。從多方共識來看,盡管可能是短暫的,但林鄭專注“行政”的施政機會窗口仍有望得到維繫,中央亦從林鄭的穩健施政中看到其能力,寄予更多期望。

只是,香港又是政治的,更是在過去幾年陷入“過度政治化”的陷阱,完全迴避政治也是不可能的。不久前李伯達的文章《建制派對女特首的幽怨》就代表了一種政治情緒,而泛民主派對特首的“疑中留情”也是有考驗和期限的,希望特首“重啟政改”而抵制“23條立法”,更有多樣化的“港獨”暗流湧動,不時挑戰。更重要的是,在落實中央“全面管治權”的治港新時代,不僅僅是“23條立法”,中央在憲法與基本法上的一系列權力都需要制度化,以及在粵港澳大灣區建設中必然涉及更多類似“一地兩檢”的憲制決策,這些議題都會嚴格考驗香港的自治政治及特首的平衡能力。因此,坐在“政治”的火山口上專注“行政”,是公務員特首的一種智慧,也可能是一種短板。當然,公務員特首本身也有一個“政治成熟”過程,這只是她的第一年,一個更多反映其公務員思維與風格的“行政元年”。特首的最終角色是“政治”的,這需要她不迴避政治難題,依法及公正地處理有關議題,發展出一套真正切合“一國兩制”憲制原理的“特首政治學”。

從一年施政來看,林鄭的成績單是值得肯定的:

其一,合理擱置敏感政治議題,凝聚香港發展共識。林鄭接手的不是一個好攤子,而是經歷佔中及本土分離的“政治化香港”。香港政治,在基本法秩序下一直存在著兩種行進路線:建制派及中央追求“主權、安全和發展利益”,屬於泛國家主義路線;泛民主派追求“人權、自由和普選”,屬於泛自由主義路線。由此形成香港政治的“雙峰議題”:23條立法/國民教育 vs 普選/重啟政改。林鄭對政治議題的基本立場是“創造條件”式的雙暫停,希望兩邊都給她留出時間,希望通過較為中立性的行政本位及科學的公共政策重建撕裂化的政治社會。這種“去政治化”的行政本位,一方面與泛民主派追求的部分本地社會正義目標重疊,從而得到理解甚至支持,另一方面則切合了中央暫時“擱置民主”的發展主義路線。

其二,內通外聯,重建及鞏固香港廣泛的國際經貿聯繫。林鄭理解到香港的優勢在於國際化,但這個國際化不是一勞永逸,一成不變的,既不能吃“亞洲四小龍”的老本,也不能單純仰賴國家“一帶一路”的帶動,而需要立足新時代香港之國際化的“雙重代理”定位:一方面是跟從國家“一帶一路”的新國際化,從中尋求及轉化香港的技術優勢;另一方面則通過廣泛頻繁的歐美出訪與海外經貿拓展,鞏固香港固有的國際經貿聯繫。新香港就是這種“雙重代理”條件下的二次飛躍,利國、利港也利於新一輪全球化。

其三,政治問題法律化,依賴法治重建秩序。對佔中及泛港獨行為的檢控,是對新特首的重大政治考驗。盡管特區政府一貫堅持其檢控純從法律著眼,無政治考量,但這類社會運動案件本身就充滿政治性,檢控與否必然涉及實質性的政治考量及政治爭論。從佔中案、旺角案的檢控及判決來看,尤其是近期的“梁天琦案”,特區政府展現了合理檢控的政策性成功,“暴力港獨”在香港法治上已被宣判死刑,青年人很難再追隨暴力路線。盡管法官反對的主要是“暴力”而不是“港獨”,且對非暴力的港獨言行如黃之鋒、戴耀廷之類很難嚴格檢控及定罪,但特區政府的檢控政策及法院判決還是展現了香港法治有限“反港獨”的實際作為,一定程度上緩解了即刻啟動23條立法的政治壓力。善於將政治問題法律化,合理而精準地展開檢控,維護香港法治權威與秩序,鞏固“法治”作為香港第一核心價值的地位,特首顯然是有所作為的。

其四,穩健的和解政治,與泛民主派建立工作性政治聯繫。對林鄭特首,香港泛民主派並不簡單否定,而是“疑中留情”,給出時間與空間。2017年4月,民主黨主席胡志偉更是嘗試性提出了“特赦和解論”,希望同時特赦鎮暴“七警”和佔中骨幹。建制派自然全盤反對,泛民主派中亦有不弱的反對聲音,但這一和解論的提出已經表明泛民主派對林鄭有所期待。特赦和解未成,因為缺乏多方政治共識,也與香港法治有衝突。但林鄭感受到了香港和解政治的必要與可能,通過其他方式展現和解誠意與作為,比如邀請民主黨成員入閣,參加民主黨黨慶及捐款,增加有利於“教協”的教育撥款,重組中策組及增編青年委員會過程中吸納不同光譜人士參與,等等。這些“化整為零”的和解政治,在香港本地社會贏得了更多民意的支持與好感。

其五,公共政策上突出青年支持和教育發展,以及對創新科技加大政策支撐。林鄭理解到香港的活力在於創新,在於人才培養的國際化標準及技術性轉化。青年問題尤其是青年如何成長成才,在林鄭的施政綱領及具體施政作為中較為突出,而支撐青年成長的教育改良與之緊密相關。創新科技是深港合作議題,也是國家對香港作為“國際創新科技中心”的積極期待。特區政府公共政策對這些議題的積極關注與投入,已經產生了一定的正面效果。

其六,積極推動“一地兩檢”、“國歌法”本地立法,穩健支持香港融入國家發展大局。“一地兩檢”在法律上的爭議一直未停息,反對派以該立法在基本法上無依據、人大決定可質疑等理由連續拒斥,其深層政治心理在於抗拒國家發展的政治整合進程,抗拒“一國”對“兩制”的正當塑造,而繼續停留於“完全自治”的迷夢。林鄭是清醒的,意識到香港不能再自我封閉,不能再消極看待國家發展,牢記了習主席說的“蘇州過後無艇搭”,因此積極參與“一地兩檢”的“三步走”憲制程序,合理借助國家權威解決本地立法合法性問題,有序推進並完成了“一地兩檢”本地立法,確保香港按時納入國家高鐵經濟圈與國家主導的“一帶一路”新經濟秩序。“國歌法”本地立法挑戰也比較大,但正在有序推進之中。這是另一種“化整為零”,是國家政治與香港自治的合法合理互動及整合。

林鄭所做的當然不止這些,但這些方面已經可以大體展現林鄭作為公務員特首的“行政元年”之基本風貌。那麼,建制派為何產生“幽怨”呢?李伯達的文章提到建制派羅范椒芬不獲續任香港科技園主席而傳達出幽怨之情,文章亦提及特首對待梁振英班底老人及其他建制派人士的“政治無情”做法。事實上,早在林鄭特首選戰期間就有不少建制派尤其是“梁粉”們渾身不爽,認為林鄭不夠“政治”,難以做到“宜將剩勇追窮寇”,貽誤建制派政治大翻身之戰機及中央“從嚴治港”的新共識之落實。個人恩怨結合政治分歧,導致建制派與特首的政治關係頗有張力。在林鄭立場,認為自己的當選是個人能力與中央信任的結果,與建制派沒有太大關係,而且努力塑造“全民特首”的客觀中立形象,不願意在港式“政黨政治”中塗抹清晰色彩,除非中央發出明確指令。香港缺乏政黨法和完整的政黨政治,建制派與特首的政治聯繫不是一種嚴格的“管治聯盟”,而是經過“中央”的政治合作,因此很難產生緊密型的政治負責關係。建制派的不爽會轉化為進京告御狀,但特首的自信在於,只要我做得好,中央一定信任,而不是中央信任我就一定做得好。此外,新官上任,閣臣更迭,本身就是政治常態。林鄭與前任特首梁振英的政治基礎、政治認知及施政路線畢竟出入很大,她自然需要磨合一個適合新路線的政治團隊。   

建制派肯定早就有“御狀”,林鄭以其實際作為及政績也給出了辯解。問題的實質是中央需要什麼樣的香港及什麼樣的特首?香港政治能夠怎麼樣演變?這裡涉及對“一國兩制”國家理性的正確理解。我曾對此概括為:國家對香港的非常規授權與香港對國家持續貢獻力的理性結合。因此,香港成為了國家現代化與國際化的槓杆,過去是,現在和未來正在朝著“巧作用”及“新角色”演變。十九大報告啟示我們,中國必須是一個全球化大國,中華民族偉大復興才能實現。中國是注定要走向世界的,而香港對世界的理解與把握無論是知識還是技術都仍然有著相對於內地的顯著優勢。怎麼樣做到“國家所需,香港所長”仍然是“一國兩制”在香港實踐的主導性方向,也是其內在之國家理性的繼續發揮。 

從而,中央的理性立場自然應當是:支持林鄭以香港自身的思維與方式完成秩序重構,以香港的理性與優勢參與國家的國際化進程。於是,一種“平衡政治”的共識就已產生,需要適度擱置“極端政治”——無論是港獨還是“一制化”——而繼續維持及發揮香港的“一國兩制”活力及優勢。因此,香港需要的是建制與泛民的“平衡政治”,而不是偏於一端的“極化政治”。對特首而言,“平衡政治”就是依法維穩基礎上的共識政治,有為政治,而“行政本位”在一定的政治時空條件下可能就是一種最佳政治。只是平衡的相關前提條件:中央信任及寬容、港獨依法可控、建制派維持團結、泛民主派基本可合作,這些條件不可能是特首孤立維繫,而需要各方共識繼續鞏固,否則一方發難,則平衡遊戲就難以進行下去了。

總之,經過首位女特首的“行政元年”治理,香港經濟增長活力再現,社會民生得到保障,對國家經濟及新全球化的實質參與日益加深,港獨及反對派的危害行為得到一定的法治與民意控制,中央的信任得到鞏固。只是,專注於“行政”的公務員特首有其專長,也有其政治及戰略的局限,需要不斷學習及政治成熟。未來,中央長期期待中的23條立法、全面管治權落實、大灣區整合,建制派的利益保護與政治幽怨管理,泛民主派“疑中留情”之核心政治疑慮,以及本土港獨派的內外勾結與再次發難,都不可能僅僅在行政及公共政策的技術性層面處理,而必然涉及基本法秩序內“未完成的政治”問題。林鄭是僅僅依靠過往公務員行政經驗及中央的寬待繼續“平衡”,還是調整心態與責任倫理而發展出一套“特首政治學”,成為香港歷史上的“一代特首”,還有待繼續觀察和評估。

 

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