韓成科:只許終審法院提請 不許人大主動釋法?

2016-11-10
韓成科
香港文化協進智庫副總裁
 
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儘管人大釋法已經進行了5次,人大自行釋法、特區政府提請、終審法院提請都試過,但每次釋法總是有人出來指責人大釋法是損害香港的司法獨立,他們的論據是基本法第158條,規定了釋法只能夠由終審法院提請,相反如果由人大自行釋法或特區政府提請,都是違反有關規定,是罔顧程序公義云云。這種說法是耶非耶?得先看158條的條文。

158條內容主要有4方面:一、「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」;

二、「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」

三、「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」

四、「全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。」

顯然,反對人大釋法人士的論據主要是第三部分,即關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,「應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」所以,他們就指人大自行釋法並非基本法規定的程序。這種說法明顯是斷章取義。

首先,158條開宗明義已經明確基本法解釋權屬於人大常委會,並由人大常委會授權香港法院就自治範圍內條款進行解釋。即是說,人大常委會與香港法院是一個「授權者」與「被授權者」的關係,既然是「授權者」,權力自然歸其所有,擁有全面的解釋權,而終審法院只是被授予部分權力,這樣又怎可能只許終審法院提請,而不許人大主動釋法呢?如果啟動釋法的權力只在於終審法院,那「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」豈不成為空文?

158條又提到「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋」,當中的「也」字十分關鍵,意思就是基本法的解釋權在於人大常委會,但香港法院在一些情況下「也」可作出解釋。當中的主次上下是十分清楚。人大釋法是基本法賦予的權力,終審法院可決定是否提請人大釋法,但卻不能阻止、質疑人大釋法,否則終院不提請釋法,人大就不能釋法,這樣豈不是說終院的權力凌駕於人大之上?

如果還要質疑,那麼,看看1999年《劉港榕案》,當年資深大律師張健利提曾提出類似的觀點質疑人大釋法,但終審法院並不接受其理據,並且在判詞中寫道:「(張建利的)這個論點不能接受。人大常委擁有解釋(《基本法》)的權力是清晰的。 這權力源自《中國憲法》第67(4)條同時蘊含在《基本法》本身的第158(1)條。由第158(1)條所賦予的解釋《基本法》權力是全面性亦不受條件限制。」現在批評人大釋法的人不過是重覆張建利的觀點,都是舊調重彈,難怪黑格爾也說:「歷史有重演的特性,它會一直持續到教訓被人領悟為止。」

回歸19年來,終審法院對基本法作出的解釋有數百次之多,涉及100條以上條文,但人大常委會才解釋了5次,難道還不算審慎和克制?值得深思的是,為什麼這麼多年來,終院只曾一次提請人大釋法,而在其他案件都是「乾綱獨斷」,甚至曾經將人大釋法的文件視作「外來文件」而不理不睬,這又是源於一種什麼樣的心理呢?

 
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