饒戈平:完善與基本法實施相配套的制度和機制

2017-04-26
饒戈平
全國人大常委會香港基本法委員會委員丶北京大學法學院教授。
 
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饒戈平指,中央管治權的落實需要配套的制度和機制。(大公報資料圖片)

香港回歸前屬英國人管治,回歸後則由中國人治港。在「一國兩制」框架下中國對香港的管治權實際上由兩部分組成,一個是中央權力機關對香港的管治,一個是中央授權香港實行的高度自治。前者源於國家主權,是中央代表國家行使的主權性權力,後者源於授權,屬地方性職能性權力。兩者層級不同,源流不同,相輔相成,不可偏廢。沒有「港人治港」、高度自治固然談不上「一國兩制」,而倘若缺失了中央對香港的管治,「一國兩制」就失去了存在的前提、基礎和保障。

 
中國決定收回香港,不是圖虛名、走形式,而是意味著實實在在地對香港恢復行使主權,包括制定管治香港的方針政策,設立香港特別行政區,制定香港基本法,確立在香港實行的制度,依法對香港行使管治等。作為香港的憲制性法律,基本法不但明確規定授予香港的高度自治權,而且也明確規定了中央對香港管治的權力。與一些人們的誤解甚或有意曲解不同,中央對香港的管治權絕不只限於國防外交,還包括其他一系列重要權力。
基本法清晰地規定,中央擁有對行政長官和主要官員的任命權,對基本法的解釋權和修改權,對香港政制發展的最終決定權,對立法會所定法律的備案審查權,決定增減適用於香港的全國性法律的權力,對香港追加授權的權力,對行政長官發出指令的權力,以及宣布香港進入戰爭狀態或緊急狀態的權力,等等。
 
這些權力都是行使和維護國家主權的必要體現,是中央擁有的憲制性權力。我們平常說要全面準確地理解和實施基本法,不但指要切實保障中央授予香港的高度自治權,還包括要不折不扣地實施中央對香港的管治權,唯此,才能確保「一國兩制」的實踐不動搖、不走樣、不變形。中央依法管治香港決不是對香港高度自治的「干預」, 而是在忠實行使自己的憲制性權力、權利和義務。
 
香港回歸20年來,中央始終堅持「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針,嚴格按憲法和基本法辦事。一方面嚴守際分,依法行使管治香港的權力,一方面支持行政長官和特區政府依法施政,香港整體上保持著繁榮穩定。面對「一國兩制」實踐中出現的問題和挑戰,特別是香港社會中存在的重「兩制」、輕「一國」、重高度自治、輕中央管治的傾向,在今天強調對中央管治權的正確認識和全面落實尤有必要。
 
「一國兩制」不是一條在大海中自行漂泊、任其所為的小船,而是一艘有確定航向、有強大動力和堅強舵手的巨輪。實踐證明,僅僅有「港人治港」、高度自治不足以掌控和把握「一國兩制」的正確航向,而必須由國家、由中央來擔任船長和舵手,中央對香港的管治權恰恰就是起到這種掌舵、領航的作用。「一國兩制」能否全面準確地貫徹實施,很大程度上取決於中央管治權的落實情況。
 
中央管治權的落實需要配套的制度和機制
 
香港回歸20年來,中央已確立起一系列制度機制,有效行使著對香港的管治權,保障了「一國兩制」的成功實施,總體情況是好的,應予充分肯定。不過也有學界意見認為,如果對照基本法的既有規定,在實踐中中央的管治權似乎還存在不夠到位、不夠得力的現象。誠然,從學理上看基本法有關中央管治權的規定都是非常必要、非常明確的,應當而且可以行使,儘管其中有些部分不乏規而備用、應時而用的考慮,未必在當下就需要立即、全部地付諸實踐。
有些權力要否行使以及如何行使要取決於社會實踐的需求與可能。但是從另一方面看,基本法有關中央權力的一些條款缺乏有效落實,缺乏落腳點和著力點,難免產生鞭長莫及之感、投鼠忌器之慮。究其原因,很突出的一點就是與基本法實施相配套的制度建設和法律建設還不夠完善。今天強調全面落實中央的管治權,題中應有之義就包含必須完善與基本法實施相配套的制度和機制。
 
作為香港的憲制性法律,基本法的規定具有框架性、原則性特點,一些條款帶有政策宣示的性質,未能直接構成行為規範,其全面落實還有必要輔以配套的法律、制度和機制。倘若沒有完善的配套措施,基本法的實施就容易停留在字面上、口頭上,流於形式。這一點過往實踐中多少存在重視不足、行動遲緩的短板。
 
迄今為止,就中央管治權的實施而言,除制定《駐軍法》、全國人大有關處理香港原有法律、《國籍法》的實施以及政制發展的幾次決定、還有剛剛通過的《港區全國人大代表選舉辦法》等外,尚未見到其他的與落實基本法相配套的具體法律或實施細則,致使一些條款缺乏明確的執行機制而徒具其名。倘無架橋鋪路、眾星捧月,基本法也就難免成為一部高高在上的孤零零的憲制性法律。中央對香港的管治權不應成為一句空話,而必須通過相關法律和制度一一具體落實。從現在起就抓緊不同層面的法制建設工作,完善與基本法配套的制度和機制,或許應成為當前和今後一個時期「一國兩制」實施中的一項重要任務。
 
如何完善與基本法實施配套的制度和機制
 
落實與基本法實施相配套的制度和機制,實際上包括中央和香港兩個層面的工作,本文重點談談中央層面。我們不妨對照基本法有關中央管治權的規定,逐一梳理一下,看看哪些條款的落實尚需要完善配套的制度和機制,哪些問題需要重點考慮、優先考慮。當然,這裡所提議的僅僅是筆者個人偏重學理層面的探討,與官方立場無涉。
 
1、 為落實基本法第45條規定的中央對行政長官的任命權,似宜制定行政長官任免法或任免條例。在「一國兩制」下中央雖然不派人直接治理香港,香港高官皆在本地產生,但不等於說中央喪失或不具有在人事管理方面對香港高官的制約權,對行政長官的實質性任命權就是基本法規定的中央的一項管治權。然而香港回歸至今,有關中央任命權的成文規範依然暫付闕如,任命權的行使過程似缺乏制度化、透明度。可否考慮以立法的形式,明確規定中央對香港選舉產生的行政長官人選予以任命或不任命的條件與規則,任命權行使的程序,對受任命後特首及有關高官的監督、考察、述職的程序,以及做出罷免決定的依據及程序等內容。
 
2、為落實基本法第158條規定的全國人大常委會對基本法的解釋權,似宜考慮制定有關基本法解釋的實施細則。人大常委會已經做出了五次釋法,非常必要,效果很好,唯覺遺憾的是尚未看到人大釋法成文化的程序性、制度性規範。可否考慮以立法的形式明確以下內容:提請釋法的動議權,人大釋法的範圍與對象,解釋的原則、規則、方式和程序,香港基本法委員會在釋法中的作用,解釋的效力、人大釋法與香港司法解釋的關係等內容。人們有理由期待儘快出台有關人大釋法的實施細則,促使人大釋法的制度化、常態化。
 
3、為落實基本法第159條規定的全國人大對基本法的修改權,似宜制定有關基本法修改的實施細則。基本法是一部憲制性法律,理當維護其權威性、穩定性,不宜輕言修改。不過對基本法的修改可能是社會需要的,也是法律允許的,雖然至今尚未付諸實踐,但有必要未雨綢繆,預先制定有關基本法修改的實施細則。其內容可考慮包括提請修改的提案主體,修改的依據、原則、規則和程序,香港基本法委員會在其中的作用,以及修改的效力等。
 
4、為落實基本法第17條規定的全國人大常委會對香港立法會所定法律的備案審查權,似宜制定相應的備案審查實施細則。第17條規定了中央對香港立法的審查監督職能,這是中央管治權的重要體現,但是具體如何操作尚未見到成文化的程序性規則。建議制定的實施細則可考慮包括:備案審查的範圍與對象,審查的原則、標准和程序,常委會決定發回所定法律的理據及發回形式,被發回法律的效力,香港基本法委員會在其中的作用等內容。
 
5、為落實基本法第18條規定的人大常委會有權增減在香港適用的全國性法律的職能,似宜確立常委會決定增減適用香港的全國性法律的相關工作機制,包括明確相應的工作程序,決定增減所適用法律的範圍、標准、原則和理據,特區政府與香港基本法委員會在其中的作用等。
 
6、為落實基本法第43條和第48條(8)款規定的行政長官須對中央負責以及執行中央政府指令的義務,也有必要確立相關的工作機制或制度,以明確中央行使相關權力的原則、權限、方式與工作程序等。
 
7、基本法第20條有關中央授予香港特區其他權力的規定, 即追加授權的權力,實踐中已有很好的先例,概由中央單方面適時決定,似無需更多的配套措施。至於基本法第18條規定中央宣布香港進入戰爭狀態或緊急狀態的權力的實施,固然可借鑒相關的國際法和國際慣例,具體操作的透明度較大,並且當前似無立法的急迫需要,但也應該未雨綢繆,列入議事日程,及早制定與之配套的實施機制。
 
8、有關香港的政制發展,中央擁有最終決定權。基本法除有第45條和第68條的原則規定外,還有附件一和附件二加以具體落實的規定,再加上全國人大常委會已做出的幾次釋法和決定,已經形成相對完整、成熟的制度和機制,似無需再專門為此制定相關的法律或實施細則。
9、基本法明確規定中央直接管理與香港有關的外交和國防事務。外交與國防均屬國家主權性事權,歷來排他性地由中央政府管理。香港回歸20年來,中央政府在這兩方面已確立起卓有成效的成熟的管理制度和機制,充分體現了「一國兩制」的特色與優勢,固然可在實踐中進一步改進和完善,但似無很大必要再系統訂立專門的法律或規章了。
 
總之,結合實踐依法完善與基本法實施相配套的制度和機制,不但是對基本法的必要補充和豐富,也是依法治港的法制建設的重要內容;不但可增加基本法實施的透明度、制度化,而且有利於保障「一國兩制」實踐不走樣、不變形。
 
還需要指出的是,不僅在中央層面,在香港特區層面同樣也存在著如何完善與基本法實施相配套的制度和機制的問題,存在著需要在行政、立法、司法諸方面加大工作力度的空間。中央除了自身致力於完善與基本法實施相配套的制度和機制外,也有權利和義務督促特區政府在香港地區層面制定、完善與基本法實施相配套的制度和機制。
 
綜上所述,如何正確認識和行使對香港的管治權,是全面準確實施「一國兩制」的核心問題,也是中央治國理政的一個嶄新課題。基本法關於中央管治權的諸項規定能否有效落實,一定程度上取決於是否已具備與之相配套的制度和機制。對香港的管治,不能僅僅表現為「港人治港」、高度自治,單純的高度自治不足以確保「一國兩制」在香港全面準確地實施。
 
中央擁有管治香港的憲制性權力,責無旁貸地承擔著主導、監督和保障在香港實施「一國兩制」的第一責任人的使命。只有落實和強化中央管治權,完善與基本法實施相配套的制度和機制,才能促進香港特區更有成效地發揮實施「一國兩制」的主體作用,才能更好地把握「一國兩制」的發展方向。 
 
原文刊載於《紫荊》雜誌。
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    李浩然  2019-08-19