鄭永年:「新時代」的政改邏輯

2018-06-08
鄭永年
新加坡國立大學東亞研究所所長
 
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可以預見,如果解決了一些關鍵問題,「以黨領政」基礎之上的「內部三權」制度得以確立,並且具有持久的生命力;若不能解決,體制的變革仍有可能再次回到80年代的模式。

儘管「新時代」這個概念在中共十九大正式提出,但十八大應當被視為這個概念的起點。或者說,這一概念是在十八大之後五年的改革實踐基礎上提出來的,而十八大之後的改革實踐,是對之前所發生的情況的反應。

十八大之後,鑒於執政黨黨內愈來愈甚的腐敗現象,尤其是寡頭政治現象,領導層開始進行有效集權。當然,有效集權不僅僅是因為大規模反腐敗的需要,更是進一步改革的需要。十八大之後的改革強調「全面」和「深化」。改革因此需要「頂層設計」。再者,改革愈深化,所遇到的來自既得利益的阻力也就愈大;要克服既得利益的阻力,也需要集權。所有這些方面的因素,有效強化了集權的動力。

對執政黨來說,首要的改革是政治改革。十八大以後,中國經濟發展進入「新狀態」。高增長不僅不可能,也不需要。而政治改革則緊迫起來,因為十八大之前所出現的種種政治狀況,表明執政黨面臨着黨內治理危機。這就決定了十八大之後的改革重點,就是黨內治理制度的改革。

四個「全面」之一:黨內改革

而黨內治理制度的改革,正是80年代以來「黨政分開」概念下所一直忽視的。十八大之後提出了「四個全面」,即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。很顯然,在四個「全面」中,「全面從嚴治黨」是最為關鍵的。在中國,中共是唯一的執政黨和政治主體,一旦執政黨出現了問題,其它所有方面的發展必然會出現問題,甚至釀成最終的危機。

接下來的黨內改革合乎邏輯。高層首先進行了權力重組,主要是成立了四個領導小組(十九大之後改為「委員會」)。領導小組儘管十八大就已經存在,但新設立的領導小組和舊式領導小組,至少在兩個方面是不同的。首先,舊式領導小組是非正式的,其組成成員和活動是不公開的。但新設領導小組是正式的,其組成人員和進行的活動是公開的。其次,新設立的領導小組(除了軍事方面)的組長是習近平,副組長是李克強,其他幾個常委被分配在不同的小組。這樣,就改變了從前常委一人分管一塊的局面,使得高層權力協調性大大提高,運作更為有效。當然,權力的重組也避免了之前「寡頭政治」的局面。

頂層權力集中很快至少在兩個方面顯出成效,即大規模的反腐敗運動和政策的頂層設計。儘管自改革開放以來,反腐敗一直在進行,但頂層的反腐敗往往是最困難的。十八大之後那麼多的高級別政治人物(包括前政治局常委和現任政治局委員)被查處,無疑是權力集中的結果。

在整個政治過程中,高層也重新確立了權力「核心」的概念。如本欄上周所討論的,為了更多的「黨內民主」等因素,自2002年中共十六大開始不再使用「核心」概念,使得高層權力扁平化。但扁平化帶來了政治責任問題,即誰承擔政治責任。「核心」概念的重新使用,不僅僅是權力集中的制度體現,更重要的是強調政治責任問題。很顯然,在任何政治體系中,無論是總統制度還是內閣制度或者其他的制度,政治責任是最重要的。

從「黨政分開」到「黨政一體化」

不過,這個政治過程最重要的就是導致了新的改革思路的出現和形成,那就是中共十九大正式推出的「黨政一體化」改革思路,正式改變了自80年代以來的「黨政分開」的改革思路。這一改變無疑是一個漫長的過程。

中共十四大已經在實踐層面開始進行局部的「黨政一體化」改革。最顯著的就是最高層「三合一」體制的形成,即黨的總書記、黨的軍委主席和國家主席由同一人兼任,同時國家主義的職位從上世紀80年代的「虛位」轉型成為「實位」。在省一級,省委書記兼任省人大主任也是黨政一體化的制度體現。不過,從理論上,執政黨從未宣示從「黨政分開」轉變到「黨政一體化」。實際上,儘管實踐上行不通,並且已經發生變化,但在很多人那裏,「黨政分開」仍然是政治改革的理想。

十八大之後的改革理論

在這方面,十八大之後最大的變化就是從理論上得到轉變,正式提出黨政一體化的改革理論。王岐山在這一理論形成過程中扮演了主要角色,其在主導反腐敗運動過程中發現了腐敗的深刻原因,腐敗導致了黨的衰敗,黨的衰敗又導致更深刻的腐敗。「黨建」因此成為十八大以後中共改革的重中之重。「黨政一體化」首先包含在王岐山的「廣義政府」概念中間。

2017年3月5日,王岐山參加北京代表團的審議時講了一番話,提出了一個全新的政治概念,即「廣義政府」,之後新華社特意發表了一篇題為〈王岐山:構建黨統一領導的反腐敗體制:提高執政能力、完善治理體系〉的新聞稿。但很遺憾的是,這篇講話沒有引起人們多大的注意,尤其是中國學術和政策研究界的興趣。王岐山並非隨性而發,而是指向了中國的政治制度建設,一種新的制度即「以黨領政」原則下的「內部三權」制度已經呼之欲出。

王岐山是這樣說的:「中國歷史傳統中,『政府』歷來是廣義的,承擔着無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院,在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯,堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」

人們也注意到,王岐山講「廣義政府」,這不是第一次了。一年前(即2016年)的年底,在會見美國前國務卿基辛格的時候,王岐山就講了一次,「完善國家監督,就是要對包括黨的機關和各類政府機關在內的廣義政府進行監督。」這就是監督全覆蓋,比如,巡視和紀檢組派駐「不留死角」,也是在呼應「廣義政府」。王岐山當時是作為紀委書記的身份而講的「身份」話,同樣沒有引起人們足夠的關注。

「以黨領政」、「內部三權」

但正如王岐山在之後2017年3月「兩會」的講話所展示的,「廣義政府」的意義遠遠超出了紀委系統,而涵蓋了中國的整個政治制度。「廣義政府」要解決的就是中國政治制度頂層設計問題,即黨政關係問題。具體說來,較之80年代以來的改革,這裏至少有兩大方面的基本制度性變化。

第一,「廣義政府」確立了「以黨領政」的思路。「黨政一體」是一個現實主義的概念,承認在中國的現實政治生活中,「黨」與「政」根本不可分開的現實。既然現實分不開,就要走現實主義路線,另尋思路,那就是「黨政一體」。這一新思路很快就體現在2018年全國人大通過的黨和國家機構改革方案。把黨和國家的機構整合在一起改革,這是改革開放以來的第一次。

此前的改革都是政府部門的機構改革,黨的機構改革從未提到議事日程。政府結構改革到了大部制改革已經走到了頂點,並且因為沒有黨的機構改革,也很難再走下去了。從這個視角來看,黨政一體化的改革為真正的大部制改革提供了可能性。接下去的改革具有兩個目標,一是實現「以黨領政」原則,二是通過機構的整合提高治理效率。

第二,「內部三權」的分工合作體制。「黨政一體化」的改革思路對那些接受了西方多黨制概念的人來說很難理解,更難接受。自近代以來,包括孫中山先生在內的很多政治和知識精英,希望確立西方式的「三權分立」制度。孫中山本人確立的「五權憲法」就是把西方的三權和中國傳統兩權(即考試權和監察權)整合在一起。

內部三權可防腐敗

從台灣的經驗來看,一旦實行了西方「三權分立」制度,中國傳統兩權邊緣化,起不了任何有意義的作用。台灣的現狀就是這樣。中國的現實是,因為中共是唯一的執政黨,並且不存在任何反對黨,因此一個國家只能出現一個政治過程。在西方多黨制下,同時存在幾個政治過程,執政黨有自己的政治過程,反對黨也有自己的政治過程,政治就是以一個政治過程替代另一個政治過程。

在中國,隨着監察權的正式到位,已經形成了黨內三權分工合作的制度,即決策權、執行權和監察權。這意味着,儘管國家只有一個政治過程,但這個政治過程分成前後三段,或者說把一個權力行使過程根據時間先後分成三個階段。

就中國機構來說,決策權包括中央委員會、全國人大、政協、社會組織等,執行權包括國務院、公檢法等,而監察委履行監察權。「內部三權」也存在着一定程度的「制衡」,但不會導致西方三權那樣的制衡,出現權力癱瘓現象。同時,內部三權也可有效防止腐敗,建立清廉政府。

制度建設的巨大挑戰

從大歷史視角看,就制度建設而言,今天中國可以說是處於漢朝時代。秦始皇統一了中國,但並沒有多少制度建設,秦制非常短暫。漢制是成功的,存在了2,000多年,直到晚清。今天,如果以「以黨領政」和「內部三權分工合作」的體制建設成了,就可以為今後的長治久安打下堅實的制度基礎。

正因為如此,通過政改的制度建設任重道遠,面臨很多巨大的挑戰。至少需要探討如下幾個方面的大問題。

第一,「內部三權」體制如何使用新的大環境,即今天的社交媒體時代?「內部三權」是傳統精英體制,即皇權和士大夫階層權力共享體制。但今天,不僅人民已經具有了民主意識,而且也獲得了參與政治的手段和工具。如果不能充分考量到社會的民主意識和參與要求,「內部三權」建設會非常困難。

第二,「三權」之間的分工與協調如何進行?儘管「三權」是「黨權」下的「三權」,但因為是「三權」,它們之間必須確立邊界,沒有邊界,各權就沒有辦法正常行使。

第三,決策權的民主性和科學性如何保障?現在決策權體現在決策的頂層設計上,強調的是集權。但如何保障集權下的決策的科學性呢?這就需要引入民主要素。沒有民主過程的集中很難實現決策的科學性。在這方面,決策權如何融合開放、民主、分權、集中等要素呢?

第四,執行權的有效性如何保障?執行權被決策權和監察權夾在中間,往往導致很難幹活甚至不能幹活的局面。要解決這個問題,就需要試錯的制度設計,也需要行政責任承擔的制度設計。

第五,監察權的邊界問題。監察權是一個新權,需要很多時間探索其權力範圍和行使方法。如果監察權氾濫,就會演變成「內部反對派」,形成「為了反對而反對」的局面,執行權必然不能運作。

此外,「廣義政府」概念下的「黨政一體化」還面臨如何確立政府和經濟、政府和市場、政府和社會的邊界問題。如果不能確立邊界和處理兩者關係的有效方法,就會出現政經不分、政社不分的情況,同樣會出現問題。因為「廣義政府」並不是說整個社會都是「政府」了。

可以預見,如果這些關鍵問題解決了,「以黨領政」基礎之上的「內部三權」制度得以確立,並且具有持久的生命力;但如果不能解決,體制的變革仍然有可能再次回到80年代的模式。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 
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