甘希文:基本法應當理解為憲法的延伸

2018-07-17
甘希文
學研社成員
 
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中聯辦法律部主任王振民近日所提出「基本法是憲法的補充,憲法已經在港自動生效」的說法,引起爭議。筆者希望首先指出,我們應諒解香港社會對這番話的一些負面評價,畢竟由於歷史和社會發展階段的原因,香港對這種話題十分敏感,而這正正是一國兩制的淵源。積極的正視這種觀感反而有利一國兩制的發展和磨合。

有指一國兩制和基本法被矮化,不再獨立於中國憲法。這種觀念的誤區已經有很多法律學者指出:中國憲法對全中國適用,而憲法允許特區的成立,基本法就是香港特區的憲制文件,並保留了部分憲法條文的適用性,所以憲法在港適用,部份條文在港不適用,並無法理矛盾。

由此可見,基本法不能獨立於憲法,否則反而不利一國兩制的保障。此話怎說呢?其實一個國家的法律體系是完整而自洽的,難以說哪一部法律是獨立的,如果硬說基本法「獨立」於憲法,那只意味它像其他法律一樣,必須受憲法的約束,可以受到違憲審查。那麼,雖然憲法第三十一條稱「國家在必要時得設立特別行政區;在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」,但由此而生的特區法律能否牴觸憲法?筆者覺得憲法條文本身不太清晰。

自治權和特區不宜混為一談

雖然按照自治區的法律實踐,我們可以認為自治區的法律部份的牴觸了憲法,但這種解釋是系統解釋,考慮的是條文的系統一致性,但中國沒有憲法法院,主要由人大來釋法,而立法機關的解釋更傾向文義和論理解釋,那麼我們就未必能以自治區的例子反推特別行政區,畢竟兩者地位不同和目的都不一樣。自治區雖然好像沒特區自由,但民族自治權是建國前共同綱領所訂明的一種契約,以筆者的理解,是全國人大大會多數都不可剝奪的國體問題,和授權性質的特區自治不一樣。

總之,憲法第三十一條講得不明確,而在過去,基本法一般被表述為一套全國性法律,全國都要遵守。這就讓人憂慮一國兩制可以被指違憲,從而繞過人大的決議而通過司法途徑而修改、削減、甚至取消。筆者相信在政治上不可能如此考慮,為保障一國兩制,基本法應當理解為憲法的延伸。當時有評論員嘲笑筆者不懂法,但王振民今日的講法卻印證了這一點。可以說,王振民這番話使一國兩制的更堅實,香港人可以更放心,這樣基本法的效力和憲法就和諧並存,免除了法理矛盾。

當然了,把基本法說成憲法的「補充」或「延伸」就意味它是憲法的附屬品,造成「降格」的印象,導致了負面情緒。畢竟基本法好像香港人的一張護身符,是一種社會符號。官員今後涉及這種社會符號時,可考慮採用更易接受的方法。

可是我們不能忽略王振民講話的另一層意義,那亦是國家官員和學者多次重申的:特區自治是中央的授權,香港沒有保留權力,基本法沒有規定的事,國家就有權處理。聯想到二十三條未立法,那能否像一些意見所稱,直接行使國內刑法?

依照授權自治的制度性理解,確實是這樣的。地方無自治權的領域就是國家權力範圍,而即使是自治權範圍,相關法律如果牴觸憲法或上位法,都可以被駁回或廢除。不過須要指出,基本法除了授權,也是一種自我設限,正如第十八條所指,全國性法律不在香港實施(法律上的實施,包括適用性和執法權),否則香港就無法奉行「法無禁止即准許」之原則,因為法無規定的領域可能就受全國法律的規限,造成法律的不確定性,或過了羅湖秋後算帳,嚴重損害法治。較詳細的論述,可參見筆者在大公報的文章《二十三條立法障礙何在?》及刊於線報的增潤版《拖吧,拖到繞過附件三直接頒布國安法》。

人大制訂「香港某事法」的可能性

因此,和一般人的生活有關的法律,都可以一國兩制。不過,基本法作為憲法的補充而自我保留的主要是「全國性法律」和「社會主義」制度,前者就是上一句所指的「和一般人的生活有關的法律」,後者則比較模糊,而其他方面則中央權力未必不可與聞。譬如基本法十七條說香港有立法權,但這種權力是否排他性的?比對第十九條「獨立的司法權和終審權」,表述有異,那麼人大能否參與香港的立法?當然不是指香港立法會的立法,而全國性法律也在香港不適用,那人大可否制訂一套「香港某事法」,在符合基本法的前提下,對香港某事進行立法?未必不可能。

不過,既然基本法是憲法的補充,人大制訂的一般法律若違反基本法,至少在香港無效力;如制訂更高位階的法律,那倒不如修改基本法。從政治上,上述的事件不太可能出現。何況特首地位超然,是中央實施地方管治的官員,而香港政府掌握立法主導權,中央不必畫蛇添足。

 

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