李浩然:理解中國行政架構 兩辦非「部門」

2020-04-22
李浩然
基本法推廣督導委員會委員
 
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近日,就港澳辦和中聯辦是否屬於《基本法》第22條定義下的中央政府所屬部門,引起了香港社會很多的討論。

根據中國的行政架構,一個機構是否「部門」,主要取決於該機構是否具有獨立的行政管理職能。而是否具有行政管理職能,主要在於是否擁有制定政策的權力,具體表現為是否有權制定部門規章。

是否具有行政管理職能

根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》第6條的規定,國務院行政機構根據職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和國務院議事協調機構。

其中,所述的國務院辦公廳和國務院辦事機構,屬於內部設立、協助總理辦事的機構,不具有獨立的行政管理職能,因此不是一個中國行政架構定義下的「部門」。辦公廳負責協助國務院領導處理國務院日常工作,辦事機構則協助國務院總理辦理專門事項。今次討論的第一個焦點,港澳辦,就是一個國務院的辦事機構。

另外,國務院組成部門和國務院直屬機構,具有獨立的行政管理職能;這些具有獨立行政管理職能的機構,才是中國行政架構定義下的「部門」,亦即基本法第22條所指的中央政府所屬部門。在這當中,國務院組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能;包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署。至於直屬機構,則主管國務院的某項專門業務,例如海關總署、稅務總局等等。

對於這個界定並非國務院所有屬下機構都必然視為部門的定義,從《條例》的立法技術上也可見一斑。上述第6條條文屬於該法第二章,該章題目為「機構設置管理」,而不是部門設置管理,以區分國務院屬下的機構,有些是部門,有些則不是部門。

擁有立法權 才是部門級別單位

在內地,國務院部門有權在職權範圍內制定法律,稱為部門規章。這一方面能夠審視一個機構是否具有行政管理職能,以及隨之而來的制定政策權力。反過來說,也可以審視哪個機構沒有立法權,而排除為國務院部門。

根據《立法法》第80條的規定,國務院下屬機構中,只有各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限範圍內,制定規章。這種立法權力並不包括辦事機構和辦公廳等內設機構。所以,我們會見到有教育部和商務部等國務院屬下部門訂立的部門規章,但從來不可能見到港澳辦訂立任何一條港澳辦的部門規章。

中聯辦是派出機構

至於中聯辦,情况跟港澳辦有點相似:國務院的內設機構、協助總理辦事、不具有行政管理職能、沒有政策制定權,但其法律性質屬於國務院的派出機構。

派出機構,是指各級政府在一定區域或組織內設立、授權實施某方面行政管理職能的代表機構,也稱駐地機構或分支機構。派出機構有3類,中聯辦屬於國務院駐外辦事機構一類。類似的例子還有香港在北京設立的駐京辦、外交部在國外的使領館等等。

派出機構由指派政府根據需要,針對某項特定行政事務而設置。例如中聯辦,便是國務院就着跟香港特區的聯絡而設置。一般來說,派出機構沒有行政職權,除非經過法律法規特別授權。同時,除非經過特別授權,一般來說,派出機構也不是行政主體。因此例如按照內地的《行政復議法》第15條的規定,如果要起訴一個派出機構所作出的具體行政行為,也只能向設立該派出機構的部門或者該部門的本級政府申請行政復議,派出機構一般不能作為行政主體獨立承擔責任。

由此可見,中聯辦這一類派出機構,只是作為設立該機構的國務院等各級政府的延伸;通俗一點說,中聯辦就是作為國務院在香港的「喉舌」。派出機構的行為,亦即設立該機構的政府之行為。

部門與非部門國務院機構 成立和人事任命有異

事實上,對於國務院機構當中的部門與非部門,在成立和人事任命上的程序,也是完全不同的。國務院屬下部門的成立,需要經全國人民代表大會批准。另外根據《憲法》第62條第5款,國務院各部的部長、各委員會主任、審計長等職位,需要由國務院總理提名,並由全國人大決定。另人民銀行行長的任命,則根據《中國人民銀行法》第10條第2款,也需要由國務院總理提名、全國人大決定。

至於內設機構如辦事機構等的設立、撤銷、合併或職能調整,以及相關的人事任命,只需要經國務院批准決定便可。

港澳辦是在1978年9月13日,由國務院發文批准機構設置和人員編制;1993年更改為現今名稱。中聯辦是在1999年12月28日,由國務院常務會議決定、國務院發布更名通知的;自2000年1月,新華通訊社香港分社更名為現今名稱。兩者均由國務院自行制定,並不用像其他部委如外交部,甚至連對外援助協調等機構改革,都需要經全國人大在2018年批准。

綜上所述,港澳辦屬於國務院的辦事機構,中聯辦屬於國務院的派出機構。從上述《條例》的定義,到不具有獨立行政管理職能和政策制定權,以及其因內設機構屬性而規範的只為協助總理處理香港事務的功能,可見兩者並不是中國行政架構定義下的「部門」,因此也非基本法第22條所指的中央政府所屬部門。兩辦的行為,直接歸屬國務院本身。

國務院的機構不一定都是部門。部門是履行自身範圍內的行政管理職能,非部門的國務院機構如辦事機構和派出機構等,是為國務院服務和協助總理。因此一個能制定政策和立法,一個不能。

其實上述國務院機構屬於哪個類別,均已明確訂明在法律文件,以及中央人民政府的網站上。筆者明白香港市民在理解上會有困難,因為我們習慣理解所有政府機關為部門(「Department」)。可是根據內地的行政架構,卻是以「機構」為基礎,再劃分為部門和非部門。

這次爭議跟過去很多次的一樣,都是本來無一物的爭論。希望大家能夠心平氣和,集中在法律和制度的交流而不要被政治化,並且不要跑焦原本對立法會運作的討論;這其實也顯示出互相學習的重要!

 

文章原刊於《明報》,獲作者授權轉載。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

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    田飛龍  2020-06-22