鄭永年:疫情與中國治理制度

2020-08-03
鄭永年
新加坡國立大學東亞研究所教授
 
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很多社會,一旦遇到類似2003年沙斯或者今天冠狀病毒那樣的大規模疫情,都會出現嚴峻的社會治理問題。儘管人們盼望理性,但理性在疫情發生時往往變得非常難得,甚至不可能,因為疫情導致大規模的心理恐慌。這個時候,政府部門必然會採取一些特殊或者額外的舉措,而這些舉措往往會被人從不同角度指責。

但如果政府部門不採取特殊舉措,驚恐的人們就會自發地採取這些舉措,甚至採取更為極端的措施。這些非尋常或極端的舉措是否有效,已經不是問題的關鍵,因為在很多人看來,有比沒有好,至少滿足一種心理的需要。

如果說一旦出現疫情,這種極端行為不可避免,那麼在日常和一般的制度設計中,就必須考慮到類似特殊情形的出現,以減少甚至避免極端舉措的使用。人類的制度實踐已經使得一種科學的制度設計成為可能。就中國來說,這涉及諸多方面的制度設計問題。

首先是中央與地方的關係問題。在中國的單一制體制下,理論上說,地方政府的權力來自上級政府的「授權」;從法理看,地方政府只是中央政府的派出機構,而非獨立於中央的機構。但在權力操作層面,無論是中央還是地方,很難根據理論和法律的規定來行為,因為如果完全根據理論和法律來行為,就會出現很多問題,導致治理危機。

中央和地方的關係,理論上表現為委託者和代理者之間的關係,但兩者之間的關係並非簡單的授權關係,因為代理者(地方政府)對事物有自己的考量,其行為會出現和中央(委託者)不一致的情況。中央政府因此要設計一些制度規則,使得兩者保持一致。但這樣做有其積極的一面,也有負面的地方。

積極的地方在於保持了法律和政策的一致性,負面的地方就是忽視了地方差異,使得法律和政策難以落實下去。再者,單一制國家假定地方政府只是執行者,而不是決策者。但事實上,地方政府也是一級政府,並非僅僅是中央的代理。有很多地方須要地方官員的直接決策,而非簡單地等待和聽從中央的決策。如果太過於集權,中央政府就會面臨信息收集、信息傳送的時間、中央官員對信息的判斷等問題。

更為重要的是,即使中央政府獲得了完整的地方信息,其決策時也要考慮到全社會的利益。這裡涉及局部和整體之間的關係。一條信息在中央層面的公布,會不會造成全社會的驚恐?要不要把此信息成為一個全國性的「新聞」,抑或控制在局部地區發佈?這些都是必須考慮的。因為這種多因素的考慮和決策需要時間,因此在實際層面往往拖延了信息的發佈和傳播。

冠狀病毒的擴散就說明了這一點。武漢市長辯護說沒有瞞報信息,而是根據法律和政府規定發佈的。但即使是沒有故意瞞報,在普通百姓看來,已經造成了瞞報的實際效果,導致了社會的恐慌。疫情這樣的事件和其他事件不一樣,因為涉及整個社會,無論哪一級政府,都很難通過內部運作來解決問題。

其次是地方政府與社會的問題。在疫情問題上,地方政府首先面臨的問題是有無獨立的決策權?地方受制於各種制度和法律因素,並且夾在中央和地方社會之間,在決策方面權力有限。決策與不決策都必須承擔風險。地方的授權來自上級,但也面臨來自當地社會的直接壓力。

如果僅僅「唯上」,出了問題就會面臨社會的壓力,而來自社會的壓力大到一定程度,同樣會引來中央政府的問責;另一方面,如果直接向社會負責,表明地方政府首先必須考慮地方的利益,而在一定程度上「忽視」全局利益,這樣又會面臨來自上級的壓力。可以看到,推遲發佈信息、少報、瞞報等現象,都在這樣一個行為邏輯過程中產生,有其必然性。

制度安排來解決問題

這不僅是中國的問題,也是很多國家都面臨的問題,必須制定很多制度安排來解決。單一制體制下存在的問題,可以借用一些聯邦體制的方法。實際上,中國在很長時間裡曾經實施「行為聯邦」的方法。「行為聯邦」不是西方的那種憲政或者法理上的聯邦,而是具體操作或者政策設計和執行行為上的聯邦,它滿足了單一制體制集權,但在很多方面又須要分權。

在行為聯邦體制下,在一些領域,由中央政府來統籌,中央權力一竿子插到底,深入各個地方,便於中央政府直接收集信息、處理信息,並在此基礎上作出科學決策。但在另外一些領域,中央乾脆就完全授權地方,讓地方政府來決策和執行。

不過,儘管「行為聯邦」這種非制度化的特徵,給單一制體制下的中央地方關係帶來了彈性,但也阻礙了中央地方關係的制度化發展。從國際層面來看,二戰以來,從前非常分權的聯邦體制,呈現出越來越集權的現象,表明中央(聯邦)政府在當代社會所承擔的功能和責任越來越多,中央政府的權力不僅僅限制在傳統的外交和軍事領域,而幾乎涉及政治經濟社會的各個重要方面,包括財政、金融、社會保障、公共衛生等。

因此,中國的選擇有二,要不授權地方,要不完全集權到中央。授權地方表明要在法律和制度上給地方高度自主的決策權和執行權。在地方能力不足的情況下,可以求助於中央政府。而完全集中中央,意味着中央政府要在各個地方設立直接屬於自己的機構,所有一切都由中央政府來統籌,中央權力直接深入地方。

就是說,這些中央機構和地方政府沒有任何關係,直接由中央機構收集、處理信息和決策。中央政府也可動用當地或者其他地方的力量來執行。要這樣做,就必須改變目前一些單一制下的制度安排,一方面進行選擇性集權,把一些被視為是具有全國性意義的權力集中上來,重組中央權力的組織體系;另一方面進行選擇性分權,把一些被視為是只具有地方意義的權力全部下放給地方,讓地方擔負全部責任。

第三是專業人員的角色。在疫情領域,這裡主要指醫生和其他專業人員的權力。專業或者廣義上的知識權力屬於「非授權」的權力,因為儘管專業人員並不是政府的一部分,但他們具有巨大的社會影響力。這裡有幾個問題要處理,第一是專業人員的獨立性,制度必須保障他們只是從專業出發而決策或者判斷,而不是出於任何其他目的;第二,制度也必須保障他們能夠在決策與執行過程中具有實質性的權力。

在民主社會,「非授權」的權力經常被質疑,因為這種權力來自知識和經驗,而非「選票」。但實際上,在治理當代複雜社會過程中,這種權力不僅客觀存在,而且正在變得越來越重要,有些時候發揮着甚至比政治權力更大的社會影響力。在類似沙斯和冠狀病毒等醫學領域,社會對專家的信任度會遠遠高於對政治人物的信任度。當然,知識的權力不僅僅限於醫學領域,在很多其他領域都是這樣的,中央銀行的獨立性是另外一個典型的例子。

在很大程度上說,離開了知識的權力,現代社會的治理就寸步難行。或者說,在現代社會,沒有知識含量的權力就不能被稱為權力。這也就是為什麼在當代世界,傳統意義上的政治權力的行使越來越困難的主要原因。要充分發揮專業人士的作用,行使好專業的知識權力,就必須處理好正式系統的政治權力(或者正式授權的權力)與「非授權」的知識權力之間的關係。

專業權力如果沒有足夠的制度空間,行使起來會非常困難,並且也會遭遇巨大的政治風險。但同時,也要看到知識權力的性質是多元的,因為知識本身是開放的。專家不可能只有一種意見,大家從不同的角度出發來發表意見。只要專家從專業和職業道德出發來發表意見,而不是從任何其他的考慮出發來發表意見,這種多元性不僅不會造成矛盾(對同一件事物的不同看法),反而會形成一種知識間的互相制衡情況,從而減少甚至避免知識上的錯誤。

第四是社會(包括社會組織、宗教組織和企業家群體)的角色。因為現代社會的複雜性,社會組織或者社會力量在社會治理過程中的作用越來越大。從全球範圍內來看,自二戰以來,非政府組織得到了快速的發展。這不是因為人們所說的「政治參與」的需要,而是現代社會運作的內在需要。很多非政府組織並沒有任何政治性,也沒有政治參與的需求和意向,而是專註於提供社會服務。

就疫情的社會治理來說,社會力量的作用不言自明。疫情具有高度的社會性,社會組織本來就是社會的一部分,具有很大的能力收集真實的信息。應當說,社會系統的存在和運作,和正式系統並非矛盾,如果後者把前者視為是「幫手」的話。社會力量在提供服務方面的功能表現得更為突出。

一般說來,政府的對口單位還是政府或者地方組織,但非政府組織對口的是社會,甚至是社會的個體。P2P(個人對個人)的方式很難在政府系統中實現,而對非政府組織來說並不難。在互聯網和社交媒體時代,社會組織在提供這種個性化服務過程中的作用越來越甚。

監督非政府組織應付危機角色

不過,非政府組織在應付危機過程中的角色也應當得到監督。人們並不能簡單地認為,所有的非政府組織都是「行善」的,即使在災難面前也會有人「行惡」。避免社會力量「行惡」是可以得到控制的,一是通過政府系統特別是法的監管和規制,二是通過社會力量本來就是多元的特點,實現它們之間的互相監督和制衡。

社會力量之間的互相制衡和監督,甚至比政府方面的監督更為重要,原因很簡單,社會力量比政府更能深入民間,更了解民情。在這次冠病擴散過程中,社會力量和非政府組織在這方面的作用出現了很多問題,甚至是缺位的,主要是和正式系統之間的矛盾,例如非政府組織經常得不到正式系統的「授權」而可以作為。

和專業人士群體一樣,社會組織是否可以獲得「非授權」的權力,而在其中扮演更為重要的角色呢?客觀上的需要已經顯現出來,但並沒有反映在各種制度安排上。上次沙斯疫情發生之後,人們把重點放在公共衛生的正式系統建設上,而沒有把非政府組織系統考慮在內。

實際上,沙斯疫情之後,中國非政府組織成長很快,尤其在經濟發達的地區。但後來非政府組織的發展嘎然而止,因為人們對非政府組織做了過度政治化的解讀。如果不能把社會力量納入社會治理的大系統,任何社會治理都會出現缺口。

除了這些客觀的制度安排之外,疫情非常時期的官員任用極為關鍵。制度是人使用的,是人活動的舞台,因此官員的素質和類型非常重要。同樣一個制度平台,不同的人使用會產生全然不同的效果。今天人們懷念沙斯期間那些活躍在制度平台上的官員,但並不是因為當時的平台比今天的好,而是因為那時的官員比現在的更有作為。

這就須要在疫情期間,組建一個既具有專業知識水平又能夠有所作為的任務團隊,並且能夠得到充分的授權。這樣一個團隊的重要性不僅僅是其解決問題的能力,更重要的是其能夠給予社會信心,相信困難終究會過去。在疫情時期,社會對政府的信任比什麼都重要。如果能夠結合專家知識的權力和這個特殊任務團隊的權力,無論對遏制疫情還是穩定社會,必然會帶來超乎預期的效果。

不管怎麼說,治理疫情期間的社會是一個綜合的制度和政策工程。對現代複雜社會的治理不能簡單用集權或者分權來概括。人們須要尋求一種可以結合集權和分權的體制。既須要高度的中央集權,因為疫情涉及整個社會;但又須要高度的地方自治,因為治理的對象是具體的地方社會。

互聯網和社交媒體的廣泛、人口的大規模流動、大城市化等因素,更是在呼籲着兼具集權與分權的複合型治理體制的出現。在這個體制內,人人都是利益相關者,人人都有一份責任來維護好的公共品(public goods),而避免壞的公共品(public bads)。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

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