周波:如何建立南海行為準則?

2017-02-25
周波
中國人民解放軍軍事科學院客座研究員
 
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外交部副部長劉振民,確認行為準則談判進入重要階段。(新華社)

中國外交部副部長劉振民1月初確認,關於南海“行為準則”(COC)框架的談判已進入非常重要的階段,有望在6月完成草案。這對東盟來說無疑是一個好消息,自2013年啟動談判以來,東盟一直希望能夠加速談判。 

不過,2013年菲律賓阿基諾政府在未與中國協商並知會東盟的情況下,單方面向國際海事法庭提請仲裁。因此,“行為準則”談判進程受到了嚴重干擾。目前,主要得益於杜特爾特總統緩和雙邊關係的努力,加速談判的條件才得以成熟。 

框架談判最終結果如何?幾乎可以肯定的是,仲裁判決完全不會被提及,雖然這可能令一些人感到失望。北京已經明確表示,這一中國拒絕接受的判決不能作為任何討論的基礎。當阿基諾政府提起仲裁時,東盟並不同意,但也未採取措施阻止這一單邊行動,這有違中國和東盟的共識。2002年的《南海各方行為宣言》(DOC)規定,“直接相關的主權國家通過友好磋商和談判”來解決爭議,而不訴諸法律程序。 

大膽猜想一下,東盟的主要擔憂可能是《南海各方行為宣言》中的兩個原則。一是“以和平方式解決爭議,而不訴諸武力或以武力相威脅”,二是“不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然地物上採取居住行動”。考慮到中國的軍事力量,以及在南海的人工造島行動,東盟的這種擔憂看似可以理解,但其實並無合理依據。中國從未威脅使用武力奪回29個目前被其他國家佔領的島礁,雖然中國認為這些島礁屬於中國領土。中國的人工造島行為也只限於其控制的島礁。迄今,唯一一個在2002年宣言簽署之後動用武力的國家是菲律賓,其海岸警衛隊曾在2006年和2013年射殺過中國大陸和台灣漁民。 

《南海各方行為宣言》包括兩大不可或缺的部分。一是建立信任的措施,二是務實的海上合作舉措。在建立信任方面,正在談判的“行為準則”應當反映並落實早期磋商成果,例如建立“中國-東盟海上搜救熱線平台”、“中國-東盟海上緊急事態外交高官熱線平台”。2015年11月香山論壇期間,中國國防部長常萬全建議設立一個中國-東盟防務熱線,受到東盟防長們的熱烈支持。中國和東盟同意在2017年就避免海上意外事件舉行海軍演習。中國和越南也已經開通了政府和軍方兩條熱線,兩國海軍在北部灣(東京灣)實施了聯合巡邏。 

更大的挑戰在於,“行為準則”將如何納入《行為宣言》中已經包含的具體舉措,即海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪。畢竟,中國和東盟都認為,解決領土爭端不是也不應當是中國和東盟關係的全部。合作應當和危機管控共同推進。2011年,中國為與東盟的海上合作建立了一個30億人民幣的基金。迄今已取得了一些進展,例如簽署了建立中國-馬來西亞聯合海洋研究中心的諒解備忘錄,建立了中國-印度尼西亞海洋和氣候中心,以及聯合海上觀察站。但所有這些項目仍處於早期階段,仍未充分展開並取得成果。 

中國和東盟關於“行為準則”的談判能否順利進行,並在6月如期達成,取決於南海局勢的變化。特朗普總統提名出任國務卿的雷克斯·蒂勒森在國會聽證會上對北京說:“不會允許你們接近這些島嶼。”這是否意味著特朗普政府希望和中國開戰?即便這只是無心口誤,也實在是太不負責任了。中國12月5日捕獲不明物體(事後證明是美國的水下無人潛航器)說明,中國不僅對來往船隻的航行和人員安全負責,同時南海的航行自由也不是由美國單邊解釋的。 

“南海行為準則”不是爭議方之間的海洋劃界安排,海洋劃界安排只可能是終極目標。儘管“行為準則“相較於《行為宣言》是向前邁了一大步,但它仍然只是關乎建立信任。它未必能解決問題,但有助於阻止爭端升級。一個值得借鑒的例子是中印如何管控邊界問題。雖然邊界問題迄今仍未解決,但通過落實一系列協議和建立信任措施,和平穩定仍基本上得到維持。非常不容易的是,在超過半個世紀的時間裡,兩國在邊境上沒有開過一槍。 

 

文章原刊於「中美聚焦」。 

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