吳木鑾:中國模式是否更優?

2020-06-08
吳木鑾
新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授
 
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冠狀病毒疫情暴露出的公共治理問題是棘手的。現在中國和美國的許多公共治理的爭議,都是同中央和地方關係密切相關。美國聯邦政府的首長與州長之間的衝突現在正在進行中。比如現在各州解封的步驟與措施,跟聯邦政府的想法不一致,雖然從管理權限上來說,公共衛生是州政府的權限。

更早之前,為了有效抗疫,美國一些州從其他國家特別是中國進口一些口罩,他們擔心聯邦政府會截留物資,一方面在購買時不透露是哪個州採購的貨物,有些州更調動當地警察來保護貨物的順利運送。州與州之間也互相調劑醫療物資,這也是在沒有聯邦政府的祝福之下進行的。

當然在聯邦和州之間紛爭不斷的情況下,政府的一些採購和財政使用規則沒有得到切實遵守,比如政府採購的透明性原則;在極端情形下,一些採購個案是失敗的。用納稅人的錢購買醫療物資卻陷入騙局,這些事情若發生於平時,是不可思議的。

在冠病疫情應對中,中國的中央地方關係是否表現更好?在緊急動員的情況下,中國的中央地方關係確實值得肯定。第一、疫情中的制度調整能力。比如病毒檢測和公開的權限。在冠病疫情發生的早期,病例公布和救治都是受到質疑的。原因之一就在於病毒檢測的權限過於「中央化」。

之前地方層面的疾病控制中心採樣後,送到國家疾病控制中心檢測,前後耗時,延誤治療的「黃金時期」,而且還被公眾批評。因此,中國政府在很短時間內,將權力下放到地級市疾控中心。

第二、疫情中的協作和動員能力。除了中央層面的行政和專家支援之外,省級政府的醫療團隊的協助也非常重要。橫向政府間關係一直在中國的公共危機應對中起到很大作用,比如四川汶川地震發生後,當時各省都在本地財政科目中單列了汶川災後恢復重建開支。這次冠病醫療互助方面更是有效。在橫向政府間協作的安排下,大量的醫療人員進駐湖北。

根據媒體報道,一些曾應對沙斯的廣東醫療團隊加入湖北的冠病治療後,很大程度上改善了當地醫療機構處理疫情的操作流程和效率,這為後續降低死亡率起到正面的作用。2月17日,新華社報道,在中央政府的安排下,全國共有19省份派出醫護團隊到湖北支援除武漢市外的16個市州(林區)。這些包括重慶市、黑龍江省支援孝感市,山東省、湖南省支援黃岡市,江西省支援隨州市,廣東省、海南省支援荊州市等。

在應對冠病疫情中,這套橫向轉移支付的機制變得更加成熟。中國橫向政府間制度化的互助,是許多面積較大的國家可以學習的地方。當然,下文會分析,目前的中央政府主導下的橫向政府間關係的特點,也引發了許多問題。

在更廣泛和更深遠的層面上,中國的中央地方關係已經到了須要認真檢討的地步;冠病疫情應對時暴露出來的問題很多,遺憾的是事後沒有系統性的反思和制度改進。毛澤東說過:「有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣,把什麼都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動權也沒有。」

過去幾年,「兩個積極性」主要表現為中央的積極性,地方的各種創新和實驗,不能說完全沒有,但難以同過去「百花齊放」相提並論。特別是在冠病疫情中,地方「積極性」和負責任的「主人翁精神」是受到考驗的。地方官員覺得既然動輒得咎,為何還要主動作為?不如等上級下令再說,當然這也包括隱瞞疫情。一開始許多人猜測武漢是不敢隱瞞疫情,特別是2003年沙斯教訓之後,事實上某種程度上隱瞞還一直存在;若此中央地方體制不改變,今後也很難保證不再重演。

第一、從地方政府卸責到中央地方政府共同卸責。疫情開始時,指責地方官的聲音此起彼伏。當時有一種聲音認為,應該儘快追究武漢市政府領導班子的責任。作為中央地方關係的觀察者,筆者很難相信疫情前期的一些亂象,都是地方政府的責任。特別是2003年沙斯疫情之後,公共衛生的防疫體系應該是相對健全。

而且隨着公共行政的電子化,中央政府有更多渠道了解地方信息。信息不對稱並不是當前中央地方關係的最大問題。之後,1月27日武漢市長周先旺接受央視採訪時談及「披露不及時」的時候,間接「披露」了中央知情的信息。

他說,「對於披露不及時,希望大家理解,它是傳染病,傳染病有傳染病防治法,要依法披露,作為地方政府,我獲得信息之後,須要獲得授權之後才能披露,這一點在當時不被理解。後來特別是元月20日,國務院召開常務會議,確定了這個病作為乙類傳染病,並進行甲類傳染病的管理,而且要求屬地負責,從這之後,我們認為我們的工作就主動多了。」

從武漢市長的談話中可以確認,不論是何種原因導致「披露不及時」,中央和地方政府是有共同責任的。在這種情況下,中央和地方應該共同承擔責任,這才會解決一些官員的問責和誠信問題,也會提高政府的公信力。2003年沙斯發生時,中央和地方都有官員問責下台。

第二、從政府間協作到政府間衝突。中國的地方政府間的協作是廣泛存在的。比如張德江在廣東主政時,推動泛珠三角區域(9+2)合作,解決了一些政府間協作的問題。現在各類城市間協作也是數量較多;不過,近年來影響力比較大的卻是中央政府推動的政府間合作,比如粵港澳大灣區的規劃與發展。在中央政府越來越多主動介入地方協作之後,地方政府之間協作特別是糾紛解決的內在動力受到削弱。

比如在疫情緩和之後的人員流動方面,地方政府本來有充分的時間和空間商談,不過從一些零星案件可以看出,橫向政府間自我協調的無力。被媒體廣泛報道的例子,就是湖北黃梅縣與江西九江市的交界處發生的警民衝突。在湖北解禁之後,湖北黃梅人需要過橋進入九江搭乘火車前往復工地點。而九江地方政府和民眾對湖北人是否帶「病毒」入境比較擔心,這些誤解引發了一場衝突。最後的結局是上級政府介入,地方官被免職和問責。

雖然這時候也可以看到中央政府的英明果斷,不過,許多地方政府之前應該就可以推動建立糾紛解決的機制;憑着地方知識和地方領導個人協調能力,相信中國地方政府間協調解禁事宜,可以有幾十種甚至上百種版本,中央政府還可以推廣其中的幾種。現在的情況是,地方政府要麼等待中央的指令,要麼任由民間自發解決(上述的警民衝突就有可能發生)。

發揮地方政府積極性,在一個幅員遼闊、地方經濟文化差異大的國家,是至為關鍵的公共治理問題。在改革開放前,毛澤東強調既講「北京話」、又講「地方話」。在中華人民共和國70年的中央地方關係各種搖擺中,現在是相對「中央化」的年代。隨着民眾對公共服務要求的提高,「英明」的中央政府總是可以解決一些地方官所造成的「局部」困境,反覆循環,「講北京話」更有正當理由了。

此外幹部人事任免方面,越來越多中央官被任命為地方大員。2013年7月,《南華早報》的文章就觀察到,地方官中有中央政府工作背景的越來越多。近幾年的情況更是如此。筆者一篇近作就觀察到,相比於中央下派的官員,本地成長的地方大員(主要指省委書記、省長)更為重視教育等公共服務;而中央官更重視經濟增長等比較容易被外界注意的指標。

筆者之前在《聯合早報》的文章《財稅體制改革促中國式「進步時代」?》,提出中國應該學習一些中央地方管理的先進經驗(比如德國、加拿大等國),在中央層面引入一個央地關係委員會。

目前來看,在最理想的情形下,央地關係委員會作為全國人民代表大會常務委員會下的常設機構,來醞釀和討論央地制度建設;一些討論可以向媒體和公眾開放。從長遠來看,只有一些根本性的政府間關係的制度建設,才有助於推進中央和地方兩個「積極性」,這也會給各國政府間管理提供經驗。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

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