張介嶺:美國另組「民主國家聯盟」恐有心無力

2020-10-05
張介嶺
香港商報董事總經理
 
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前些日子,坊間有傳聞稱,美國正在考慮退出聯合國,另組「民主國家聯盟」,徹底改變當前的國際機制和架構。思考香港的鮑渤先生希望我就此寫幾句。適逢第75屆聯大不久前剛剛開幕,今年9月21日又是聯合國75周年紀念日,順勢談談對這一問題的看法。

自75年前成立以來,聯合國在維護全球和平與穩定,促成國際合作,實現經濟、社會、文化的全面發展,促進和保護人權方面發揮了不可代替的作用,會員國已從創建時的51個擴大到目前的193個,規模和使命超出了創立者當初的設想。

然而,不同時代有不同的挑戰。迄今為止,人類社會依舊危機四伏,地緣局勢緊張、氣候危機、全球互不信任、數字世界黑暗面等問題時時困擾著國際社會。尤其是特朗普上台後,美國變本加厲奉行單邊主義,大搞「美國優先」,放棄自身國際義務,任性「毀約」「退群」,給多邊合作應對全球威脅帶來了新的不確定性。

新冠疫情全球大流行更是加劇了國際緊張關係,「它比二戰結束時的挑戰可能更為嚴重和複雜。」正如第75屆聯大主席博茲基爾所言,新冠疫情被當作單邊行動的藉口,削弱了基於國際秩序的法律,國際組織被指責,國際合作的必要性遭到質疑。處於全球多邊主義核心位置的聯合國,面臨着前所未有的挑戰。

美國對聯合國不滿由來已久。早些時候,特朗普在聯大發言時明確要求聯合國實行改革,副總統彭斯也稱美國決意聯手世界民主國家改革國際政治。如果聯合國堅持不改革,那麼美國就會組建新的國際聯盟。今年7月,蓬佩奧則呼籲「建立一個志同道合國家的新聯盟」、「一個新的民主聯盟」,矛頭直指中國。

專家認為,從美國的角度看,聯合國目前的議事架構不如人意,中俄動輒行使否決權使美國難遂心願;聯大「一國一票」模式讓意識形態聯盟得以嘩眾取拉攏人心,而不是切實擔負起責任;聯合國的預算程序和複雜的報告架構,將聯大和經社理事會的話事權置於聯合國主要出資國之上亦被詬病。

在民族主義被武器化的今天,國際環境越來越複雜多邊,美國似乎決意要發起一場新冷戰。如果中美冷戰全面爆發,安理會或將再現美蘇時期合作崩塌危局。越來越多的人擔心,作為全球多邊合作平台,聯合國在阻停「熱」衝突,避免新冷戰,通過制定新社會契約、改善全球治理方面究竟能否繼續發揮作用,還能發揮多大作用。毫無疑問,聯合國的發展走到了十字路口。

聯合國前秘書長潘基文歷來是多邊主義的堅定支持者。不久前,他敦促世界領導人重新致力於全球合作,恪守聯合國締造者的初心。布魯金斯學會研究員、土耳其前經濟事務部部長凱末爾·德爾維什和塞巴斯蒂安·施特勞斯呼籲國際主義者闡明全球團結的真正意義,反擊妖魔化聯合國和其他多邊論壇的民粹主義敘事論調。

不過,並非所有人都如此樂觀。美國外交關係委員會主席哈斯認為,聯合國的缺陷無救,不論好壞,多邊主義和全球治理很大一部分將不得不在該組織之外進行。北約前秘書長索拉納對聯合國能否不負第一總部稱號,發揮真正的「和平工廠」作用,有效應對未來國際威脅也表示懷疑。

必須看到,聯合國雖不完美,但聯合國的作用無可匹敵。聯合國憲章規定了成員國的責任、權利和義務,以及處理國際關係、維護世界和平與安全的基本原則和方法。數十年來,這一多邊合作機構逐漸形成了和平、人權,發展三大支柱,成為國際社會開展對話的重要平台,歷史貢獻有目共睹,迄今為止仍是國際社會共同應對全球性挑戰最為理想的國際機制。

毋庸置疑,全球治理通過既定的公認規則處理國際事務是人類社會共享自由、安全和繁榮的基礎。當初美蘇冷戰之所以沒有演變成熱戰,固然有「核恐怖平衡」的因素,也與聯合國的積極作用密不可分。值此「多邊主義」、「以規則為基礎的國際秩序」被白宮的「美國優先」所取代、國際法遭破壞並被選擇性使用之際,國際社會更應通過聯合國這一重要平台加強合作,求同存異,減少分歧,化解危機,共同應對新冠疫情、全球經濟放緩、地緣政治關係緊張、核擴散、恐怖主義,以及氣候變化等全球性挑戰,促進人類社會的共同繁榮和安全。

至於另起爐灶打造民主國家聯盟,從這次聯大發言看,即使特朗普政府有心,美國的盟友也不會亦步亦趨。在紀念聯合國成立75周年高級別會議召開前夕,歐盟外交與安全政策高級代表博雷利強調,沒有聯合國的世界將危及每一個人,並明確承諾歐盟及其成員國將繼續信任並全力支持聯合國,因為基於國際法、合作和夥伴關係的全球體系是給全人類帶來和平與安全的最佳保障。 

值得注意的是,日本外相茂木敏充發言時表示,為了此後更好地發展,安理會需要進行進一步改革,先前制定規則已不再適用於今天。日本有能力和意願擔任常任理事國。如果能夠順利成為安理會常任理事國,日本將會履行作為常任理事國的職責,為維護國際和平與安全作出貢獻。

試想,如果看衰聯合國,作為全球第三大經濟體,日本還會這樣直白地自我推銷嗎?

毋庸否認,聯合國有很多制度不完善的地方,茂木敏充的遊說反映了改革勢在必行,以體現更為廣泛的代表性並提高決策效率。一談到聯合國改革,首先繞不開的正是安理會常任理事國調整。事實也是如此。印度和日本早就心心念念想成為安理會常任理事國。

不過,聯合國改革要平衡反映當今全球地緣政治格局並不容易。有分析指,如果接納了印度和日本成為安理會常任理事國,那麼,德國怎麼辦?而現有常任理事國中歐洲已佔五分之二,非洲則一個都沒有,如果再加上德國,會不會產生合法性危機?

隨着全球力量的變化,安全和發展問題複雜化,國際社會面臨的挑戰也出現了新的變化。隨着全球合作被不斷削弱,人類社會再次面臨開放與封閉的抉擇。歷史證明,「強權即公理」只能給人類社會帶來深重的災難。毫無疑問,在單邊主義盛行、反全球化思潮暗流湧動的國際形勢下,聯合國作為多邊合作平臺的作用具有更加重要的意義。不容忽視的是,今天的多邊主義不同過往,必須因應時代的變化賦予其新的內容。

從目前情況看,美國退出聯合國的概率很小,但另外再組建一個「民主國家聯盟」的可能性還是很大的。只是全球化已給國際關係帶來了難以逆轉的「共存共生」格局,美國執意這樣做或能在個案問題上對華形成合圍之勢,全方位孤立中國難以達到預期效果,看看「富人俱樂部」七國集團的現狀就可想而知。

需要警惕的是,美國會否動真格地拿會費施壓聯合國按其意志進行改革。2018年,美國向聯合國系統各機構提供了超過100億美元的經費,儘管這筆費用還不到美國軍費支出的1.5%,但仍是聯合國經費分攤比例最高的國家。一旦美國拿此做文章,後果還是很嚴重的。

無論如何,聯合國改革不宜推倒重來,需顧及中美等國的關切,戒絕雙重標準,其目標應該是有利於堅持聯合國憲章的宗旨和原則,着眼當前的地緣政治格局,更好地發揮聯合國作用,維護會員國的共同利益,而不能僅反映大國意志。有理由擔心,聯合國改革應充分醞釀,不宜操之過急。否則,弄不好就可能顧此失彼,引發新的爭拗,壞過不改。

 

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    2020-10-06