中評智庫:中美潛在權力拉近 特朗普有責?

2021-02-26
 
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國立台東專科學校通識教育中心助理教授、北京大學暨中國文化大學博士蕭衡鍾在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊2月號發表專文《告別特朗普:國際體系權力變化與特朗普政府的中國政策》,作者認為:以綜合經濟實力指標而言,中國大陸過去十多年的經濟成長率從未低於6%,而美國則從未高於3%,美中之間的GNP差距僅餘七兆美元; 而若使用PPP調整下,中國大陸GNP則在2014年已超越美國。顯示奧巴馬到特朗普政府時期,美中間的潛在權力似乎已相當程度的拉近。若使用財富衡量美中之間真實的潛在權力差距,根據世界銀行的調查,美中之間的財富差距至2014年已顯著拉近,顯示中國大陸的真實潛在權力確實已顯著提高。文章內容如下:

一、國際體系中的權力與國家實力

現實主義者認為,國家在國際體系中的權力位階大致上決定了一個國家的外交政策,國家間的相對權力是國家決定外交政策時最重要的因素,而研究特定時期的國際體系與一國的權力位階,就能夠瞭解一國外交政策的結構性動因。但是何謂“權力”,在國際關係的領域中仍是一個爭論不休的概念。

在現實主義學派中,有學者將權力定義為資源,認為國家就像裝著權力的容器(power containers),衡量權力就是衡量一國擁有的資源。另一方面,也有學者認為權力是去做某件事的能力,也就是國家的權力不僅要用其擁有的資源來評估,也需要評估其使用資源去達成其目的的能力。因此,有學者認為權力是指一國強迫他國去做違反其意願的行為的能力,也就是若一國有權力,他就能達成自己的國家利益,甚至以他國的利益為犧牲。

本文擬採取第一種觀點,將權力視為一種資源,進而瞭解特朗普政府時期,美中間相對的軍事實力和潛在權力是否出現顯著變化,而導致特朗普政府的中國政策從部分制衡走向全面制衡。John Mearsheimer便指出,國家使用其資源的能力依特定時期而異,而在發生戰爭前,很難真正測量一國將其經濟資源轉化為軍事實力,或一國使用其軍事實力的能力優劣。

同理,若把權力定義為對他國的控制與影響力,則衹有一國真正對他國實施控制與影響時,權力才能被測度,但這樣測量權力的結果就是容易從結果來推導兩國的權力差異。有鑑於此,本文採取權力為資源的觀點來測度美中在特朗普政府時期的相對權力變化,亦即中國大陸的軍事實力與潛在權力是否已在特朗普政府時期上升至美國必須直接介入制衡的情況,以避免現有國際秩序的不穩定、甚至霸權戰爭或霸權轉移情況的出現。

為針對特朗普政府中國政策的轉變進行詮釋,本文採用Kenneth Waltz以及David Singer所發展出的層次分析法作為研究途徑,以國際體系中權力結構為切入點來解釋為何美國的中國政策在特朗普政府從交往為主走向以制衡為主的變化。層次分析法由Kenneth Waltz所奠定,Waltz在其1959年的書中提出三個層次以探討戰爭為何會發生,分別為人、國家、國際體系。Waltz認為,這三個層次都是自然狀態的一部分,要瞭解國際關係不太可能衹用這三個層次之一來進行切入而忽略其他兩個層次,其中國際體系層次最為重要,因為國際體系決定了國際政治的框架。

藉由瞭解國家間互動的模式與結構的限制,較能提供全面的理解,但同時也容易導向一種結構決定論式的論述,認為衹有結構重要,每個國家的差異乃微不足道。因此在國際政治層面上,本文採用Waltz的結構現實主義為途徑來理解美國的中國政策的結構性動因,透過Mearsheimer對權力的定義,將軍事力量以及經濟力量(潛在可轉化的軍事力量)視為一國的權力標準,以美中間軍事與經濟的指標檢視兩國間的權力消長,分析美國政策轉變的結構性壓力。

二、美中總體軍事實力的消長  

要比較國家間的綜合軍事實力,目前學界較常使用與權威性的綜合指標為戰爭關聯計劃(Correlates of War Project, COW)定期發表的綜合軍事能力指數(Composite Index of National Capability, CINP),但由於此指數目前衹更新至2012年,故2012~2019年之指標,本文採取全球火力網站(Global Firepower, GFP)所製作的全球火力指數(Global Firepower Index, GFI)來對美中間的相對軍事實力進行評比。

此外,由於前述指標所採取的計算指標中,可動員人力(人口)仍是最重要的指標之一,而現代戰爭通常為有限戰爭(limited war),故武器質量常成為考量相對軍事實力時更重要的因素。而一國的國防預算支出代表一國的研發投入與現有裝備維護的成本(未來與現在的武器質量),故以下也就美中2009至2019年度的國防支出進行比較。

戰爭關聯計劃所發表的CINP指數選取六大指標對一國的綜合軍事能力進行評估,包括了一國的鋼鐵生產量、軍費支出、軍隊人數、能源消耗量、總人口、都市人口等面向,在加權後產生一國當年度的CINP指數。CINP指數介於0到1之間,其數字代表了一國在一年佔全球綜合軍事實力的比例。

由於地理、天然資源與國際關係等因素大多衹影響個別國家間的關係,故CINP指數不納入參考,而政治體制、政府效能與人民素質等因素則影響了一國如何發揮其軍事實力,但不影響其絕對實力,故CINP指數也不納入考量。從 CINP 指數來看,在2012年之前,中國大陸的綜合軍事實力確實一直呈現上升的趨勢,而美國佔全球總軍事實力的比例則逐漸下降。

全球火力網站的GFI指數則選取包括人力資源、空中實力、陸上實力、海軍實力、石化資源、後勤、金融體系、地理在內的八大類、55項指標,其產生的指標數字越靠近0,表示一國的軍事實力越強大。從GFI指數來看,從2013到2019年,中美兩國的總體軍事實力確實也延續2009至2012年的趨勢而越來越接近。

從以上兩指標來看,自奧巴馬政府上任的2009年至今,中美兩國的總體軍事實力確實越來越接近。而若考慮對未來軍事設備的投資與現有裝備維護、從國防預算支出的角度來看,奧巴馬政府自2011年預算法通過後,便開始減少國防預算,直到特朗普政府2017年上台後,才開始再度增加美國的國防預算。因此,在2009年,美國的國防預算尚超過中國大陸6000億美金,至2018年,此差距縮小至4000多億美金,也就是雖目前美國國防預算仍遠大於中國大陸,但此差距也已開始縮小。

三、美中個別軍事實力的對比

美中總體軍事實力在2010至2019年間逐漸拉近,但吾人仍須瞭解在美中可能的軍事衝突中,雙方具體的優劣勢是否有顯著的消長,以至於特朗普政府在認為美國有機會在可能的美中區域軍事衝突中落敗,進而推動更全面制衡的對中政策。

正如Mearsheimer所言,所有的霸權都衹能是區域霸權,由於龐大水體的阻撓,要投射軍事力量到其他區域需要巨大的空中、海上力量,而不可能有國家完全轉換其軍事能力至其他區域。因此,需對美中可能戰爭的場域進行優劣勢分析。

對此,蘭德公司2015年出版的報告針對了美國與中國大陸1996至2017年間,這十個可能作戰的軍事領域的優勢消長做出分析,這些領域分別為中國大陸打擊美國空軍基地能力、美國與中國大陸的空中優勢、美國軍機深入中國大陸領空的能力、美國打擊中國大陸軍事基地的能力等四個空戰領域。中國大陸反艦作戰能力、美國反艦作戰能力等兩個海戰領域以及美國反太空能力、中國大陸反太空能力、中美網絡作戰、中美核子第二擊能力等其他領域。在這些領域中,此份報告又分別將美中可能的軍事衝突分為台海以及南海諸島,並分別評析兩國相對的軍事優勢。

2010年時,在台海衝突上,美國在與中國大陸的空軍的交戰上多半是持平或是美軍佔據優勢,而在南海諸島衝突上則是擁有較為顯著的優勢;而在2017年,美國與中國大陸空軍在台海衝突上的交戰上已持平甚至劣勢,而在南海諸島衝突上的優勢也逐漸被消弭。首先,在2010年時,中國已有許多短程彈道飛彈,能夠威脅美國部屬於第一島鏈的空軍基地。至2017年時,中國大陸更已增加部屬了上千枚的中、遠程彈道飛彈,更加威脅了美國第一島鏈的空軍基地,且開始能夠威脅到美國第二島鏈(關島)的空軍基地。在這樣的情況下,美國空軍基地受導彈攻擊時可能的關閉時間從最多兩天增加到可能超過十天。

此外,中國大陸在此期間內大量研發、製造、購買四世代戰機(fourth-generation jet fighter)以取代舊型號的戰機,在此期間增加了近400架的四世代戰機,使美國在空戰中需要戰勝中國大陸的戰機需求大增,從最多需要4.6個聯隊到最多需要7個聯隊(從331架到504架戰機),顯示雖美軍在戰機的質量上仍保有巨大的優勢,但中國大陸顯然也已開始急起直追。

在海軍戰鬥方面,中國大陸由於監控系統、反艦導彈、潛艦以及海空軍硬體質與量的增加,其開始能夠威脅美國海軍在區域中的運作。自2010至2017年,美國與中國大陸在台海、南海衝突時已開始不具備絕對優勢。中國大陸2017年亮相的殲-16戰機配合鷹擊62反艦飛彈,其反艦範圍已超出第一島鏈,威脅美國海軍在南海以及台海的運作。此外,中國大陸也在2010至2017年間新建了12艘元級潛艦,增加其於東、南海的反艦能力,試圖將美國海軍的作業範圍推出第一島鏈。

中國大陸在此期間,也積極提升其兩棲登陸的艦載能力,作為進攻台灣時所需,並加強其反潛艦與飛彈防禦的能力,以提升其登陸的存活率與成功率。在2010年時,美國海軍尚有能力摧毀中國大陸意圖登陸台灣的七成艦艇,到2017年時,美國僅能摧毀中國大陸意圖登台的四成艦艇。

中國大陸發展太空與網絡等新式作戰能力的速度相當驚人,在 2003年時,中國大陸對美國衛星幾乎還無法造成威脅,至2010年時,中國大陸已能顯著的對美國衛星,尤其是商用衛星造成威脅。但自2010至2017年,中國大陸對美國衛星,尤其是國防相關衛星的威脅程度其實並沒有顯著的變化。在網絡作戰層面上,中國大陸積極發展網軍,戰略支援部隊的實力已為媒體所多加報道,但事實上,美國國防相關的網絡防護仍難以被入侵,因此在2010至2017年間,兩國網絡作戰的相對能力並沒有顯著的改變。

最後,由於2010至2017年間中國大陸中、遠程彈道飛彈與核彈頭數量的增加,以及對空防禦能力的上升,其已開始可能具備對美國的核子第二擊能力(second strike ability),亦即美國核武的第一擊並不一定能摧毀中國大陸所有的核彈頭,而中國大陸或有進行核反擊的可能。

四、特朗普政府中國政策的變項

從綜合實力的相關指標來看,美國與中國大陸在2010至2017年的實力確實有所拉近,但這樣的趨勢自中國大陸1980年代軍事現代化起便是如此。中國大陸國防預算自1990年代以來一直保持相當高的速度成長,中國大陸近年來更積極投入在海、空軍以及彈道飛彈的研發與升級上,促成了美中軍事實力的拉近。事實上,如果從CINC指數來看,中美總體軍事實力甚至在2002年就已出現黃金交叉。

然而,即使美中實力的差距逐漸接近,但目前美中總體、各層面的軍事實力仍有差距。一方面,美國總體的國防預算、武器質量與數量仍遠大於中國大陸;另一方面,從蘭德公司的報告來看,中國大陸即使在特定軍事領域可以與美軍在軍事衝突中不相上下,但整體而言美國並沒有在任何一個領域落於下風,以至於無法介入台海或南海可能的軍事衝突中。

因此,在奧巴馬到特朗普政府期間,美國與中國大陸的實力確實有所拉近,此確實有可能是特朗普政府推出更全面的制衡政策的原因之一。但必須注意的是,自1980年代以來中國大陸的軍事實力便已快速增長,而在2010年左右便已可以在許多層面上威脅美國在東亞的軍事霸權地位,而奧巴馬政府卻仍不願推出全面制衡的對中政策。而在2010至2017年間,如蘭德軍事計分卡所分析,美國與中國大陸間的相對權力變動其實並不如2003至2010年間的變動,但特朗普卻推出了全面性的制衡政策,如要解釋這樣的情況,則單以美中相對軍事權力變動來解釋似乎稍嫌不足。

五、國家潛在權力變化對特朗普政府中國政策的影響

Mearsheimer指出,潛在權力(latent power)是一國能夠打造軍事力量的社會資源,而此種資源中,最重要的便是一國的財富。一國唯有擁有金錢、技術去訓練、現代化其部隊,才能建立強大的軍事力量。而因現代戰爭的花費非常高,國家也需要大量的財富才能有足夠資源轉化以進行戰爭。因此,財富是軍事權力的基礎,也是一國現在與未來潛在軍事權力的指標。

國民生產毛額(Gross National Product, GNP)理論上等於本地居民總收入(Gross national income, GNI),此指標經常被用來衡量一國在特定年度的經濟實力。在2009至2017年,中國大陸最高的經濟成長率為2010年的10.64%,最低則為2018年的6.6%,相對的,美國經濟成長率最高為2015年時的2.88%,最低則為2009年的-2.54%。在此消彼長之下,美中之間的相對潛在權力確實逐漸被拉近,在2009年時,美中之間的GNP相差9兆餘美元,而至2017年,此差距僅剩下七兆餘美元,在此期間,中國大陸也成為世界的第二大經濟體。

更有甚者,根據國際貨幣基金組織的統計,若使用購買力平價(purchasing power parity, PPP)進行調整,則自2014年開始,美國經濟佔世界的比重已小於中國大陸。若使用此指標,至2019年,中國大陸經濟佔世界經濟的比率為19.25%,而美國經濟佔世界經濟的比率則為15.51%,也就是說,中國大陸具備的潛在、可轉化為軍事力量的實力可能已比美國還高。

然而,Mearsheimer也認為,在衡量不同經濟發展階段的國家,如工業化與半工業化的國家時,使用GNP會較難體現真實的潛在權力差距,因高度工業化的國家會有遠超半工業化國家的可支配財富,其技術水準也遠遠不同,因而比較這兩種國家時,應該加入其他的衡量標準。

有鑑於GNP較難體現真實的潛在權力差距,Mearsheimer在其2001年的書中,採用鋼鐵產量、能源消費量等資料作為計算一國真實財富的指標,認為這代表了一國當前的技術以及消費水準。但其也承認,由於鋼鐵重要性的下滑,使用此指標計算1970年代後的國家財富已逐漸失準。故本文採取世界銀行2010年與2018年計算各國財富的報告,以對美中間的相對財富消長進行測量。

世界銀行在此兩份報告中,採用生產資本與都市土地(produced capital and urban land)、自然資本(natural capital)、人力資本(human capital)、淨國外資本(net foreign assets)等四個指標,來對一國的財富,也就是當前與長期的經濟發展能力進行評估。中國大陸的總財富在2000至2014年間快速增加,在2000年時,中國大陸總財富僅為180,690億美元,而美國為1,884,200億美元,美國總財富為中國大陸的十倍以上。但至2014年,中國大陸總財富為1,475,750億美元,而美國為3,135,740億美元,美國總財富僅為中國大陸的兩倍多。由此可見,中國大陸在2000年後的總體經濟實力確實上升甚快。

世界銀行目前的財富統計僅至2014年,故尚無法確定在特朗普政府時期,美中總財富是否出現重大變化,以至於特朗普政府的中國政策出現重大轉變。但可以確定的是,在奧巴馬政府時期,中國大陸的總財富,也就是潛在可轉化為軍事權力的經濟實力已快速逼近美國。

但若採用科技技術的發展程度來測量美中之間的真實潛在權力,則會得到不同的結論。聯合國在2001年時首先使用了“科技成就指數”(Technology Achievement Index),來衡量一國的科技實力,此指標包含了科技發明、新科技擴散、舊科技擴散以及人民技能等四大面向,而每一個面相又包含兩個子指標,來衡量一國科技的綜合實力。

在2009年的科技成就指數上,中國大陸在91個國家中排名第54名,而美國則排行第8,兩國在專利項目、專利權利金等項目上差距非常大,顯示兩國科技硬實力的差距。此外,在人民技能上,中國大陸就讀高等教育,甚至一般學校的比例也遠小於美國。到了2016年的科技成就指數上,中國大陸在105個國家中排名第62名,而美國則排行第10,中國大陸在專利項目、專利權利金等科技發明的項目上雖有成長,但仍差美國甚遠,而在人民技能上,中國大陸就讀高等教育、一般學校的比例有顯著成長,但由於有計劃名額招生故仍小於美國。

因此,無論是在奧巴馬或特朗普政府時期,中國大陸的科技技術仍與美國有段差距。但很明顯的是,中國大陸正持續追趕拉近、未來甚至有可能超越美國。科技實力不衹是一國的財富,其很大程度與一國戰時能將經濟實力轉化為軍事實力的能力有關(如快速製造、研發精良與大量的武器),考量到一國真實的潛在權力必須是一國在戰爭時所能轉換成軍事實力的經濟實力轉換效率來看,中國大陸在美國兩任政府時期的潛在權力變化相當大。

以綜合經濟實力指標而言,中國大陸過去十多年的經濟成長率從未低於6%,而美國則從未高於3%,美中之間的GNP差距僅餘七兆美元; 而若使用PPP調整下,中國大陸GNP則在2014年已超越美國。顯示奧巴馬到特朗普政府時期,美中間的潛在權力似乎已相當程度的拉近。若使用財富衡量美中之間真實的潛在權力差距,根據世界銀行的調查,美中之間的財富差距至2014年已顯著拉近,顯示中國大陸的真實潛在權力確實已顯著提高。

 

文章原刊於《中評社》。

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