中評智庫:拜登對華政策與台灣的角色

2021-03-17
 
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淡江大學中國大陸研究所榮譽教授、亞太和平研究基金會首席顧問趙春山在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊3月號發表專文《展望拜登政府對華政策與台灣的角色》,作者表示:「我們正目睹國際戰略格局的變化,以及世界地緣政治板塊的移動。兩岸應有新的思維,來處理變動中的兩岸關係。我始終認為,衹要着眼於中華民族的根本利益,兩岸沒有什麼問題是不能談的;以兩岸中國人的智慧,沒有什麼問題是不能解決的。」文章內容如下:

美國總統拜登(Joe Biden)終於在中國農曆新年除夕當天,與中國國家主席習近平通話。拜登入主白宮後,就陸續與盟國領袖通話,這符合他對外關係的「親疏有別」。拜登在習近平之前,先與俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)通話,除了表示他對歐洲安全的重視外,就如同白宮發言人莎琪(Jen Psaki)所說,因為「中國目前對我們的安全、繁榮和價值觀念構成了明顯挑戰」。所以拜登政府必須有「戰略耐心」,以新的做法來因應中共的「挑戰」。

拜登與民主黨人原先視俄羅斯為「敵人」,中共衹是「對手」;但因特朗普(Donald Trump)在選戰中刻意炒作「中國問題」,美國國內己瀰漫一股「反中」氣氛,「遏制中國」成為跨黨派共識。一般認為,拜登雖勝選入主白宮,但仍處在一個「沒有特朗普的特朗普主義」陰影之下。如果中美關係是特朗普留下的一個政治「遺產」,那拜登制定對中政策之前,必須要分辨其中哪些是「資產」?哪些是「負債」?這確實需要一段緩衝時期。

一、「戰略定位」

在美國新政府的對中政策出台以前,拜登本人與其重要智囊,已針對中美關係發表了許多看法,對中政策的輪廓呼之欲出。本文先談美國對中共的戰略定位,這可以反映美國在不同時期的對中政策目標。

在小布殊(George W. Bush)總統執政初期,美國把中共視為「戰略競爭者」。隨後,因中共支持美國的反恐行動,促使美國在2006年的《國家安全戰略》中,把中共定位為「負責任的利益攸關者」。奧巴馬(Barack Obama)任內對中共的定位,從「應對共同挑戰的夥伴」到「相互尊重、互利共贏的合作夥伴」,雙方形成一種競爭與合作並存的關係。奧巴馬在2010年5月發表的首份《國家安全戰略》報告中,甚至表達歡迎中共擔任負責任的「領導角色」。

特朗普則於2017年12月推出他任內首份《國家安全戰略》報告,將中共和俄羅斯定性為「修正主義國家」,是美國的「戰略競爭對手」。但特朗普隨後表現的「反中」立場,顯示在他的眼裡,中共已不衹是「對手」,而且更像是「敵人」。

拜登於2月4日在美國國務院發表上任後首次外交演講,稱中共是美國「最嚴峻的競爭對手」;但同時也表示,「當符合美國利益時,我們準備好與北京合作。」拜登對中共的定位顯示,美國將恢復特朗普執政前與中共的競合關係。競爭領域包括科技、經濟、貿易等;合作則是疫情防控、氣候變化及共同維護國際組織。衹是用拜登的話說,美國會以「競爭定義合作,而非合作定義競爭」。

二、「戰略互疑」

除了戰略定位,影響美國對中政策的一個重要因素,就是彼此互不信任,亦即大陸學者王緝思和美國學者李侃如(Kenneth Lieberthal)所說的「戰略互疑」(Strategic Distrust)。王李兩位學者把「戰略互疑」歸納為三組因素:一是不同的政治傳統、價值體系和文化;二是對彼此的決策過程,以及政府和其他實體之間的關係,缺乏足夠的理解和認識;三是對中美之間實力差距日益縮小的認識。

上述三組因素涉及中美結構性的矛盾和雙方的權力關係。美國強調西方的自由和人權觀是普世價值,認為議會民主制度可以放諸四海而皆準,所以在二戰結束後的很長一段時期,美國都企圖運用它手中擁有的上述「軟實力」,促使中國大陸「和平演變」。所以中美結構性的矛盾是深層的、是難以調和的;當中美力量對比出現彼長我消或彼消我長時,結構性的矛盾立刻就會凸顯出來。

「蘇東劇變」是內因造成,但外部因素也起了相當大的催化作用。衹是針對中國大陸,美國並未達成「和平演變」的戰略目標。習近平說過「鞋子合不合腳,自己穿了才知道」,中共決定走自己的路。經過四十多年的改革開放,中國大陸已躍居世界第二大經濟體。中共從區域舞台,走向世界權力中心。

儘管如此,特朗普政府並未放棄「改變中國」的意圖。美國前國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)於2020年7月24日發表的一篇對中政策演說,承認50年前由季辛吉(Henry Kissinger)一手策劃的美國對中「接觸」政策是失敗的,並強調中共並沒有因交流而產生美國所期待的變化;但蓬佩奧鼓吹「自由世界和美國聯手改變中國」,並且把這項工作深入到中國大陸,即「必須與中國人民交流,並賦予他們權力」。

涉及中美之間的權力關係,政治學者赫斯迪〈K. J.Holsti〉說:「權力是一個國家控制其他國家行為的一般能力。」美國要改變中國,就必須遏制中國的崛起。中共強調不當霸權,但美國遏制中國不是基於安全的考量,而是因為「臥榻之旁,豈容他人酣睡」。美國擔心中國大陸綜合國力的提升,會危及他身居當今世上唯一超強的地位。

三、「戰略收縮」

拜登的重要幕僚坎貝爾(Kurt Campbell)和拉特納(Ely Ratner) ,曾在《外交事務》撰文表示,美國的外交政策多年來一直高估了美國改變中國的能力,既往的對華政策是基於對中國的錯誤期待。我認為既然期待落空,美國衹有正視中國崛起的現實,被迫放棄改變中國的念頭。

改變要靠實力。雖然整體看來,美國的綜合實力一枝獨秀,仍是當今世上唯一超強。但美國已意識到,中美力量對比,無論是「硬實力」或「軟實力」,都已朝對中共有利的方向發展。

在「硬實力」方面,美國的經濟總量仍大幅領先中國。中國大陸人均GDP剛超過1萬美元,比起美國的6.2萬美元仍有相當差距。但受新冠肺炎疫情衝擊,差距會逐漸縮小。據大陸國家統計局2021年1月18日公布的資料顯示,2020年中國大陸經濟成長2.3%,美日歐的經濟產出則急遽下降。

至於軍力方面,美國目前仍是世界頭號軍事強權。根據美國國防部於2020年9月1日公布的《2020年中國軍力報告》,中國目前的核彈頭約200枚,與美國的核武力量差距甚大,但未來10年可望倍增至400枚,並可對美國本土形成威脅;然而中國在建造船艦、常規導彈數量,以及綜合防空系統這三方面,目前實力已經超過美國。

在「軟實力」方面,特朗普熱衷單邊主義,其唯利是圖、特異獨行的作風,破壞了美國作為民主捍衞者的傳統角色。尤其是國會大廈爆發的一場衝突,舉世震驚,也讓美國大傷筋骨。連當年提出「歷史終結論」的著名學者福山(Francis Fukuyama),也不得不承認他已轉變想法,認為「現代自由民主是有可能衰敗或倒退的」。

拜登想要「撥亂反正」,首先須提升美國自身的競爭能力。所謂「外交是內政的延長」,拜登的國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)則強調「內政即外交」,即必須先安內再攘外,纍積實施對外政策的本錢。所以,拜登把抗疫、提振經濟和彌合社會分裂,作為施政優先課題。美中關係當然重要,但就如蘇利文所說,美國應「少關注怎麼讓中國減速,多關注怎麼讓自己跑得更快」。拜登政府希望能站在強勢的地位上,開展與中國的競合關係。

其次,拜登希望結合盟國的力量,集體遏制中國。拜登當選後首次接受《紐約時報》專訪時表示,「在處理中美關係問題時,最好的策略就是先和盟邦們『站在同一陣線』,先跟盟友達成一致立場,再做下一步行動。」美國史丹佛大學教授艾默森(Donald Emmerson)以「美國共同」(America Together)取代「美國優先」(America First)字眼,來區別拜登與特朗普的不同政策。

特朗普任內採「退群」行動,並且「在商言商」,在防衞支出上錙銖必較,引起美在歐亞地區盟國的不滿。而拜登則主張多邊主義,希望運用多邊外交,重建美國的國際領導地位,恢復盟國對美國的信任和信心。

特朗普的外交取向曾被形容帶有「孤立主義」〈Isolationism〉的色彩,而孤立主義的對外政策在美國行之近百年。史家認為若不是德國在1917年春天發動「無限制潛艇戰爭」,日本在1941年12月「偷襲珍珠港」,美國或許不會放棄「孤立主義」並捲入兩次世界大戰。但戰爭之後,美國就想運用國際組織搞集體安全,「國際聯盟」和「聯合國」就是在這樣的背景下產生的。

以美國國內目前的政經情勢,拜登很難在短期內振衰起弊,讓美國恢復元氣;以對抗「中國威脅」為由,構建「制中」聯盟體系也非易事。因為集體安全的有效性,是建立在成員對敵人的共同認知上。而美國的歐亞盟國現在都和中國有密切的經貿往來,如果它們追隨美國共同遏制中國,則必須在安全和經濟利益之間做出選擇。

在拜登有效提升本身競爭能力和強化與盟國關係之前,「戰略收縮」成為美國智庫提供給政府在過渡期間的一個對中政策選擇。

美國「蘭德公司」〈Rand Corp. 〉2021年1 月22日發表了一份題為「實施克制」〈Implementing Restraint〉的戰略研究報告。報告認為美國面對國內問題挑戰,已對政府預算產生排擠作用,必須重新檢討影響國家安全支出的政策選擇。報告雖認同中國仍是美國最大的潛在威脅,但建議美國必須減緩軍事駐與、重新協商或終止一些現存的安全承諾、以合作方式解決與其他大國的利益衝突,並為使用美國軍力設下一個較高的門檻。

這份報告自稱是代表美國戰略學界的「非主流」看法。我不認為美國會在與中共的長期戰略競爭中「自廢武功」,但「藍德」擁有美國軍方背景,報告至少反映了拜登政府現在對中政策面臨的困境。值得注意的是,美國另一著名智庫「布魯金斯學會」〈Brookings Institution〉於1月25日發表的另一份報告,建議拜登政府放棄單方面阻礙中國崛起的想法,認為美國增加國防預算的可能性不大,所以應把美國在亞洲安全上的重點,從追求「主導」地位,轉向保持「阻絕」〈denial〉能力。

上述兩篇研究報告都從現實主義出發,意味美國已無力扮演「世界警察」的角色。如果拜登未來對中國採取「戰略收縮」,我認為那是戰術性的退卻,即列寧說的「退一步,進兩步」。美國不會放棄遏制中國崛起的長期戰略目標。

拜登是當年參與制定「台灣關係法」的國會議員中,目前僅存的一位。他和過去服務於奧巴馬政府的現任國安幕僚,都有處理「台灣問題」的經驗。拜登政府將持續「一中政策」,並以「一法」〈《台灣關係法》〉、「三公報」〈《上海公報》、《建交公報》與《八一七公報》〉和「六項保証」,處理台美關係。對於特朗普執政時期通過的系列「挺台」法案,拜登會以個案審議的方式彈性處理。

至於眾所關注的美國出兵協防颱灣的問題,拜登會以「戰略模糊」來進行「雙重威懾」,即保持美國的行動自由,以避免造成兩岸誤判,達成威懾大陸不輕率對台動武,以及威懾台灣不嘗試走「法理台獨」的路線。

坎貝爾1月8日表達他對美國兩岸政策的看法,盼兩岸緊張情勢趨緩,並能恢復某種程度的對話;但坎貝爾直言這超出美國能力範圍,且「球在北京那方」。特朗普政府「反中」,不會樂見台灣與大陸對話。坎貝爾鼓勵兩岸對話,衹是恢復美國的一貫立埸,即希望維持兩岸「分而不獨,和而不統」的現狀。

四、台灣的角色

台灣擁有重要的地緣戰略價值,無論從區域安全或強權政治的角度看,中美都有不能「失去台灣」的壓力。尤其對中共而言,「台灣問題」更涉及民族利益和中共統治的「正當性」。因此,台灣的角色一直受中美關係和兩岸關係的影響。「兩大之間難為小」,台灣因戰略地位獲取安全保障,也因「懷璧其罪」,而有可能落至「人為刀俎,我為魚肉」的下場。

從過去台美中三邊關係的發展看,台灣的困境是:〈1〉當中美關係和兩岸關係緊張時,台灣被迫倒向美國,但基於安全需求,台灣須避免成為美國對抗中共的「棋子」;〈2〉當中美關係緩和、兩岸關係緊張時,台灣須避免成為中美眼裡的「麻煩製造者」;〈3〉當中美關係、兩岸關係皆緩和時,台灣的安全最具保障,因為台灣不必選邊站,擁有較大的活動空間;〈4〉至於在中美關係緊張、兩岸關係緩和的情況下,台灣應扮演什麼角色?這是一個假設性問題,但有創造性的想像空間。

無論如何,台灣須對拜登上任後的中美競合關係有所因應。我認為消極的是避免成為「棋子」或「麻煩製造者」;積極的是要搭上中美合作的順風車。

中美關係現正處於相互探索、相互磨合的戰略空窗期。台灣今年沒有選舉,中美內部都有要務待辦,所以應是嘗試打開兩岸復談之門的好機會。蔡英文年前在「國安」高層會上,再度提出兩岸對話的訴求,對岸國台辦也以重申「九二共識」的前提做出回應,看來雙方的隔空喊話還是沒有交集,因此復談的可能性不大。

其實,「九二共識」的文字表述不是問題,關鍵是民共之間存在嚴重的「戰略互疑」。台灣疑慮對岸以「軟硬兩手」來緊縮台灣的生存空間,並在「和平統一」的條件尚未成熟之前,就會對台進行「武統」;對岸則疑慮台灣「聯美製中」,以「修憲」推進「法理台獨」,或以「去中國化」搞「漸近式台獨」。

我認為「談判代替對抗」,是處理兩岸關係的最佳途徑。對抗不利兩岸關係的和平發展,且讓外力有坐收「漁人之利」、藉機炒作「台灣問題」的空間。談判需要營造和解的氣氛,我一再強調,「損人不利己的話不說,既害人又害己的事不做。」如果兩岸任何一方不願就此相向而行,甚至還刻意逆勢操作,結果就會迫使對方「丟掉幻想,準備鬥爭」,沒有其他的政策選擇餘地。

中共領導人習近平說「世界處於百年未有之大變局」。受疫情影響,我們正目睹國際戰略格局的變化,以及世界地緣政治板塊的移動。兩岸應有新的思維,來處理變動中的兩岸關係。我始終認為,衹要着眼於中華民族的根本利益,兩岸沒有什麼問題是不能談的;以兩岸中國人的智慧,沒有什麼問題是不能解決的。

 

文章原刊於《中評社》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

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