朱穎:拜登政府對華政策框架成形

2021-03-22
朱穎
上海師範大學商學院經濟學教授
 
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中美關係是當今全球最重要的雙邊關係,拜登政府準備如何實施對華政策,是中國乃至眾多國家都關注的一個焦點。

第一,拜登政府對華政策的起點,是如何處置特朗普政府對華政策。按照2月2日中共政治局委員楊潔篪的說法:「上屆美國政府對華採取了一系列錯誤政策,根源在於美方一些人對中國存在戰略誤判,將中國視為主要戰略競爭者甚至是對手,這是犯了歷史性、方向性、戰略性錯誤。」按照2月22日中國外長王毅的說法,兩國關係要撥亂反正、重回正軌,首先美方須要打破各種對華錯誤認知。

按照2月8日美國國務卿布林肯的說法,特朗普對中國採取更強硬的態度是正確的,2月16日他再次說:「對中國已經和正在做的一些違背我們利益和價值觀的惡劣事情,特朗普採取更強硬的立場是正確的。」但他認為,美國這樣做的方式並沒有產生結果。

這就是說,中國政府認為特朗普政府對華政策是錯誤的,拜登政府應該認錯並改正;而認拜登政府認可了特朗普政府對華政策的原則和立場,但不認可特朗普政府所採取的方法。

事實上,特朗普政府對華採取的諸多制裁性措施,沒有得到拜登政府的撥亂反正。如果拜登政府不取消制裁性措施,就等於在延續特朗普政府對華政策,用行動在證明特朗普政府對華政策在方式上也是正確的,並在此基礎上加以改進完善。這就是拜登政府對華政策的起點。這個起點也反映了中美兩國政府對待兩國關係的認知存在很大差異。

第二,拜登政府對中國的認知,具有特朗普政府的鷹派特色。曾被中國稱為「老朋友」的拜登,有着與中國長期打交道的經歷,他多次訪問北京,與中國領導人建立了良好關係。問題是這些都過去了,特朗普執政四年已經使中美關係發生了巨變。拜登在巨變之後如何認知中國,將決定對華政策的走向。

從拜登執政後的涉華言論中可知,拜登政府對中國的認知與鷹派一致。白宮在表述中美兩國元首通話時說:「拜登總統強調了對北京脅迫性和不公平的經濟行為、在香港的鎮壓、在新疆的踐踏人權以及在本地區包括針對台灣的越來越強勢的行動的根本性的關注。」

2月4日拜登在首次外交政策講話中說,「我們還將直接應對我們最嚴峻的競爭者中國,對我們的繁榮、安全和民主價值觀構成的挑戰。我們將直面中國的經濟惡行,反制其咄咄逼人、脅迫性的行為,回擊中國對人權、知識產權和全球治理的攻擊。但是我們做好了準備,在符合美國利益時與北京共事。」

3月3日布林肯發表首場主要外交政策演講。他列出了美國外交的八大優先,其中之一是應對中國的挑戰。他指出,許多國家對美國構成嚴重挑戰,但唯有中國擁有能嚴峻挑戰現行國際體系的經濟、外交、軍事與科技實力,美國要以實力地位來跟中國接觸。布林肯劃定了與中國接觸的三種方式,「該競爭時競爭,能合作時合作,必須對抗時對抗」「競爭、合作和對抗」符合中美關係的現實,也是拜登政府對華政策的實現方式,更是觀察今後中美關係演變的視角。

第三,拜登政府勾畫了與中國經濟、外交、軍事和科技的競爭框架。在經濟上,根據3月1日美國貿易代表辦公室發佈的貿易議程,美國政府將使用「綜合戰略處理中國強制且不公平的貿易行為」,美國將利用關稅等「所有可用手段」來打擊中國不公平貿易行為。同時,美國將積極與盟友合作,恢復美國的世界領導地位,並向中國施壓,要求其停止不公平貿易行為。

美國貿易代表戴琦在2月25日在聽證會上表示,為使中國對其承諾負責,並與中國國家主導型經濟模式進行有效競爭,美國需要一套「戰略性和連貫性的對華貿易政策」。她認為建立「美國盟友統一戰線」十分重要,美國尋求與亞太盟友達成多邊協議,以此來對抗中國的影響力。

拜登政府謀建民主聯盟外交

在外交上,拜登政府謀劃組建民主聯盟,希望民主戰勝專制。2月4日拜登說:「美國領導人必須迎戰這專制主義崛起的時刻,包括中國日益蓬勃與美國對抗的野心,還有俄羅斯破壞與干擾我們民主體制的決心。」拜登認為,世界正處於民主與專制博弈的歷史拐點。

2月19日拜登在七國集團峰會上發表講話時說,美國、歐洲和亞洲如何共同努力確保和平,捍衛我們共同的價值觀,促進我們在整個太平洋地區的繁榮,將是我們展開的後果最為重要的努力之一。拜登政府準備在人權問題上與中國展開較量。

在軍事上,拜登政府積極謀劃與中國的軍事競爭。2月10日拜登宣布,國防部成立了一個新的中國工作組,以應對中國所帶來的日益嚴峻的挑戰。3月1日美國國防部長奧斯汀主持了新設立的中國工作組的首次會議,正式確定工作組的使命、時間安排和產出。奧斯汀曾揚言,中國是美國頭號威脅。拜登政府「全力支持」太空軍;太空軍是特朗普政府設立的。

海軍已成為中美軍事競爭的突出軍種,海軍是中美在台海和南中國海較勁的主體。2021年1月以來,美國海軍最近連續發佈了三份報告,《中國海軍現代化:關於美國海軍國防能力的考量,為國會準備的背景和議題》《作戰部長的海上作戰計劃,2021年》(CNO NAVPLAN 2021)和《海上優勢:全面整合海上力量以取勝》。

這三份報告全面評估中美海軍的實力,為提升美國海軍實力造勢。2020年10月6日,時任美國國防部長埃斯珀曾提出建立一支擁有500艘戰艦的艦隊,以抗衡中國。

中美技術脫鉤將繼續發生

在科技上,拜登政府將繼續特朗普時代針對中國技術公司的規定。眾所周知,技術競爭是中美各領域競爭的核心問題。2月24日拜登簽署行政命令,下令對全球供應鏈和美國在關鍵行業的潛在脆弱性,進行為期100天的政府評估。這些行業包括計算機芯片、電動汽車電池、製藥和用於電子產品的關鍵礦物。

雖然這項行政命令沒有點名中國,但拜登說,我們不應該被迫依賴外國,特別是一個沒有共同利益或價值觀的國家,針對中國一目了然。3月1日美國國家人工智能安全委員會向國會提交報告認為,中美在人工智能領域的競爭已日趨激烈,美國須要限制中國製造最先進計算機芯片的能力。拜登政府以安全為名,對中國實施關鍵領域的供應鏈脫鉤。這勢必涉及技術脫鉤,中美技術脫鉤還將繼續發生。

第四,中美的競爭大於合作。中美競爭是中美各自的力量、利益、地位、影響力和聲譽等有形或無形要素的爭奪。中美價值觀上的對立,決定了中美競爭具有政治色彩,也決定了競爭大於合作,中美合作的空間很小。

氣候合作似乎是中美可以合作的領域。美國總統氣候變化事務特使約翰·克里與中國氣候問題特使解振華已經通了話。美國的碳排放量佔全球排放量15%,中國則占近30%。中國政府宣布,將爭取在2060年前實現碳中和,美國表示希望在2050年前實現100%的清潔能源經濟,並達到凈零排放。

西方國家批評中國說,中國的人均二氧化碳排放量,已經達到許多高收入國家的水平,但卻堅稱自己為「發展中國家」,以避免承擔更多的溫室氣體減排責任。而中國的發展中國家地位,可以享有國際氣候組織的資金援助。儘管中國在新能源產業鏈諸多環節佔有國際領先地位,但中國仍在享受聯合國的援助。中國在氣候合作上權利與義務的現狀,勢必引發中美之間的爭吵。

第五,台海最有可能成為中美對抗的引爆點。特朗普政府使美台關係有了實質性的突破,《台北法案》奠定了美台關係升級的法律基礎,破除了台美斷交後美國政府官員訪台限制,美國首次向台灣出售在役的進攻性武器。3月3日白宮公布第一份國家安全戰略指南表示,支持台灣這個領先的民主和重要的經濟與安全夥伴。最近美國印太司令部司令戴維森上將說,美國政府持續對台軍售是「至關重要」的。

中國是否會武統台灣成為台海問題的焦點。專門報道美國國會新聞的雙周刊《點名》(Roll call)2月23日刊登題為「專家小組:中國很可能會在五年內攻打台灣」一文,引述美國史丹福大學學者梅惠琳2月18日在美中經濟與安全評估委員會一個視頻會議上的講話表示,中國的將領向她表示,中國有能力在一兩年內拿下並佔領台灣。如果中國武統台灣,中美軍事對抗可能性陡然增加。

總之,拜登政府對華政策是特朗普政府對華政策的延續,但在方式上呈溫、理性和全面的特點。拜登政府對華政策是順勢而為,皮尤研究中心最新發佈的民調顯示,89%的美國人視中國為「競爭對手」或「敵人」,而非「合作夥伴」。拜登政府對華政策延續中美競爭狀態,只有競爭才能讓世界看清各自社會和政治制度的優劣。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

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