中評智庫:兩岸交流 台灣村里長角色與功能

2021-04-27
 
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台東專科學校通識教育中心助理教授、北京大學暨中國文化大學博士蕭衡鍾在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊4月號發表專文《台灣村里長在兩岸關係交流中的角色與功能》,作者認為:村里長在兩岸互動中的確扮演着相當重要的角色,並且在兩岸關係中發揮了相當的功能,且其角色與功能已愈趨多元化。歸納其扮演的角色包含有關係緩衝、中間承轉、資訊交流平台、政策諮商等;發揮的功能則包含有增進相互瞭解、逐步化除隔閡、彌補政府部門從事兩岸交流之不足、開拓與創新、擴大社會參與等。文章內容如下:

一、村里長與台灣地方自治體系

村裡制度與其下的鄰,可說是台灣地方自治體系中最基層的單位,1999年公佈實施的《地方制度法》是台灣目前村裡組織設置的主要法律依據,依照《地方制度法》第三條的規定「鄉以內之編組為村;鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里以內之編組為鄰」,同法第五條則規定「村(里)設村(里)辦公處」,另外,同法第五十九條也規定「村(里)置村(里)長一人,受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督,辦理村(里)公務及交辦事項。由村(里)民依法選舉之,任期四年,連選得連任」。

村裡組織可說是台灣地方自治中特殊的政治建制。綜合而言,村裡雖是地方自治團體下隸屬於鄉鎮市區公所內的法定「編組」,無行政主體及法人地位似乎職權有限,但實務上又可視為「地域性非法人團體」,既是地域性的公共團體,也是一種行政區域,既是「受託行使公權力之團體」,更是一種「權利義務主體」,此即為村裡「法定編組」的特殊法律地位。

村里長的法定職權,依《地方制度法》第五十九條的規定是「村(里)置村(里)長一人,受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督,辦理村(里)公務及交辦事項」。依此條文而言,村里長的工作為「村裡公務」及「交辦事項」,惟這些僅為概括性質,並無詳細規範。但在實務上,由於村里長深入基層,就各級政府行政體系來看均視村里長為「當然」協助的延伸手臂,賦予各種不同任務與職責。

村里長是由村裡民依據《公職人員選舉罷免法》選舉產生的最基層民選公職人員,任期四年,連選並得連任,代表村里長擁有一定的地方民意實力與民意基礎,在行政上亦獲得政府賦予的行政功能,除了擔任最基層的行政工作外,同時也扮演着政府與民眾接觸互動之重要角色,各級政府要推行政務和進行決策前,若需要瞭解基層民眾對於政策的意見,大多必須透過村里長去瞭解並統整與傳達民意。

在實務上,村里長對於村裡內相關人情世事、行政協調與政策宣導等各項工作,發揮了重要動態管理功能,因此村里長在村裡民心中是地方士紳與耆老,地方上有糾紛會要求他們調解,碰到困難會去請他們協助,和政府來往亦常找村里長出面。而由於地方行政首長有連任的壓力,因此對於公民意見與施政滿意度非常重視,所以在面對民眾需求與不滿時,便會要求基層人員以積極的態度進行處理,畢竟民眾對地方政府之觀感會直接從選票上反映出來。

村里長的工作除經常性工作之外,亦有屬偶發性的工作。從工作的法律性質區分,村里長的工作有具公權力性質者,包含參與行政程序的性質以及負責行政事務之執行,也有屬事實行為者,甚或具私法性質者,還有非具公權力但具公益性工作等。例如「出具證明」可能是現行法令中所賦予村里長最多的工作,法令之所以要求申請人應檢附村里長證明,其原因無非認為村里長是最貼近基層的公僕,也最瞭解村裡民的生活狀況,故村里長出具證明的法律性質應稱為「事實行為」或「準法律行為」。

另一項村里長的主要工作是會勘、查證、見證等,該等工作的性質較為複雜,有的是行政內部考核程序,但多數均屬證據法上的「證明」性質,亦即像是會勘、見證等屬於公法性質之事實行為,由村里長對現場狀況的掌握作出證明,避免日後爭議。雖然村裡並非正式法定之地方自治團體,即使是辦理村裡任務,其性質仍為地方自治團體自治事項的一部分,但是當其受委託行使公權力時,仍得以視之為行政機關。

因此,村里長兼有行政與政治性的角色與基層民主自治象徵性之功能,具有選民動員或選票動員的被期待性,使村里長往往成為各黨派與各級政府、民意代表所爭相拉攏的對象,在選舉時被認為是地方上的「樁腳」。在地方派系的研究裡,村里長也常常是派系裡「恩庇-依隨」(Patron-Client)關係中最基層的成員,因而實務上村里長的角色與功能遠遠超出現行《地方制度法》所賦予的職能。

村里長雖然屬於依法令從事公務之人員,但並非常任文官,而且是無給職、榮譽職之廣義公職人員,加上事多繁雜,但為何每每還會有那麼多人想要參選呢?就基層公共事務參與的擴大上來看或許可見端倪,時有因平日績效良好、嗣後獲得支持的村里長更上層樓,當選其他公職人員例如縣市議會議員或鄉鎮市民代表會代表,擴大其服務層面。

因此以研究城鄉發展、地方自治而聞名的學者H. Molotch便指出,城市不僅是部「成長機器」(Growth Machine),更精確的說,它還是地方精英追求利益共構、資源互賴、權力共享的「成長聯盟」(Growth Coalition),地方治理績效的良窳,實際上維繫於當地社會力、經濟力及政治力「鑲嵌」於各該「成長機器」或「成長聯盟」內的互動結果。

二、村里長是兩岸關係交流的民間基礎與基層主力

經歷了幾次政黨輪替,台灣在兩岸議題上充滿不確定性,加上兩岸各界對於九二共識與一中看法存在嚴重認知差異,因此即便為兩岸互動頻繁的現在,兩岸仍舊是互信基礎薄弱、關係動盪不安。基層村里長在兩岸交流中可以說是最為穩定及發展空間最大,因此對於村里長在兩岸交流中所扮演的角色、功能,探討具有相當必要性。當前兩岸關係,即便是互動頻繁,卻仍舊存在對抗,要在兩岸特殊環境、政治風貌下找尋平衡點,基層村里長便是一個很好的橋梁,得以發揮其互動往來的功能,因此村里長在兩岸關係中日趨重要,無疑是發展兩岸關係的重要角色。

面對當前兩岸政治關係持續僵化的現實,作為台灣地方自治體系中最基層的單位,村里長在兩岸交流互動中確實扮演重要角色,並且發揮了相當的功能;同時隨着兩岸接觸往來時間的增長,村里長在兩岸層面的交流正持續擴大,並逐漸擴及至社會、經濟與政治層面的活動,村里長在兩岸互動扮演的角色與發揮的功能已愈趨多元化。

由於兩岸在政治體制、經濟水準及文化認知上的分歧差異都非常大,因而雙方可能因為互不理解、互不信任、甚至因立場不同發生對立、摩擦與衝突。不過,務實地就台灣與中國大陸的地緣、文化、經濟與血緣等各種關係來看,除非兩岸政治因素的強勢介入,否則兩岸之間的交流勢必不可能斷絕。當然,僅透過兩岸頻繁的交流並未能化解雙方潛在的政治與軍事緊張,但不可否認的,兩岸交流卻是減少當前政治緊張與對立的重要途徑。

社會文化與經濟交流因而成為架構兩岸關係、並使兩岸關係朝向正面發展的出路。在這其中,村里長即扮演着相當重要之潤滑與緩衝的角色,透過頻繁的基層治理交流,可以釋放訊息與溝通訊息,更可以促進兩岸雙方相互的理解,相當程度地緩和了兩岸間的衝突與緊張,甚至使得兩岸關係更加協調與順暢。

村里長於地方基層,可以透過各種座談、請願、會議等方式,向兩岸官方反映兩岸交流組織與相關人士的意見,提出相關政策建言以求改善現況;另一方面,也具有傳達兩岸官方政策及訊息給兩岸相關工作人士的溝通角色,如參加台灣陸委會與海基會舉辦之各項活動、或參加大陸參訪團與相關論壇會議時。村里長受兩岸相關政府部門的委託與協助,可透過各界管道如社區發展協會、宮廟宗教文化組織之名義,邀請兩岸專家學者相互進行訪問,進行正式或非正式的對話,扮演着兩岸之間中間承轉的角色。

同時,村里長的身分背景各自不同,種類繁多,有專職村里長、也有本身從事不同領域本職工作的,讓由村里長發起之兩岸交流活動型態多元。除社區發展協會、宮廟宗教文化組織外,部分村里長所參與、經營的社團更屬於有專業領域的大型社團,如青商會、獅子會、扶輪社等國際性團體,可就各種主題提供組織成員或其他兩岸交流人士訓練講習或諮商輔導,或就有關專業議題舉辦演講、座談或課程、培訓進行意見交換,像是台灣青商總會的大陸事務委員會便每年舉辦大陸事務講習會之內訓課程。

此外,村里長也可藉所參與之同類組織間與不同組織間成員的接收與交換,吸取交換彼此兩岸交流的知識與經驗,乃至降低交流的風險與成本。村里長透過在兩岸交流中舉辦之會議或座談,可就切身有關之兩岸關係、宗教文化、經貿科技、青年教育等議題作出具體建言,提供兩岸政府相關部門作為政策參考,成為兩岸政府相關部門制定政策時重要的基層諮商對象。

近年來隨着兩岸交流形式和規模的不斷深化和發展,基層村里長在兩岸交流的作用已經達到一定水準,不僅涵蓋了教育、藝術、飲食等常規方面,而且對於有中國特色的儒學、風俗也有一定的涉及,而且交流的主體由少量的專家學者擴充到青年及一般大眾,這對於兩岸的社會與文化融合起到了一定推動作用,使兩岸民眾彼此有了更深更全面的瞭解。

除了增進兩岸社會相互瞭解,逐步化除隔閡外,村里長也可彌補政府部門從事兩岸交流之不足,村里長透過地方協會與地方宗教組織,特別是媽祖文化,在兩岸宗教文化的交流過程中形成了特殊的媽祖模式,特別是大陸的中華媽祖文化交流協會成立後,更是促進了兩岸交流的積極性,使文化交流深入到兩岸基層民眾中。基層村里長透過所舉辦的各項兩岸交流活動,提供了一般民眾可以參與社會及參與兩岸事務的接觸管道,不論是兩岸服務的提供或是自身意見的表達,均會增加一般民眾關心社會及兩岸事務、參與兩岸交流服務與互動的機會。

隨着兩岸文教、經貿、社會交流的發展日趨漸增與有成,在兩岸政治僵局尚未尋求出結果之前,大陸方面對台工作與政策也隨着情況演變而與時俱進。例如在基層交流相關方面,近年廣邀台灣村里長以落地接待方式參訪大陸,採取特殊行政措施促使單向包機直航實現等,均係大陸強力落實其「寄希望於台灣人民」的配套做法。因此,可以預期未來衹要兩岸未出現非理性的政治爭議與衝突,針對兩岸的基層交流,大陸將繼續更靈活操作。

此外,大陸也持續吸納台灣優秀的村里長赴大陸發展,大陸為招攬台灣民眾赴陸長駐,已陸續採取簡化入境手續及延長居留期限等相關措施,並以各種優惠措施來招攬台灣各類專業領域人才,如在台灣頗受爭議的廈門海滄之台胞社區主任助理;有關兩岸交流議題,大陸採取的吸納人才之相關措施,對台灣基層民眾及專業人士可能有一定程度的磁吸效應。同時,台灣居民往來兩岸遠較大陸居民方便自由,就待遇而言大陸工作環境似乎較台灣條件較佳,在人才互通上形成單向傾斜流動失衡的情況。

總的來說,村里長在兩岸互動中的確扮演着相當重要的角色,並且在兩岸關係中發揮了相當的功能,且其角色與功能已愈趨多元化,歸納其扮演的角色包含有關係緩衝、中間承轉、資訊交流平台、政策諮商等;發揮的功能則包含有增進相互瞭解、逐步化除隔閡、彌補政府部門從事兩岸交流之不足、開拓與創新、擴大社會參與等。

由此可見基層村里長對兩岸互動及兩岸關係的發展實具有相當之意義,無疑是今後拓展兩岸關係深值重視與發揮的重要資源,值得兩岸政府重視,並強化其合作,期能更加提昇兩岸交流的深度與廣度,朝向互利互補的方向發展,進而對兩岸關係擴大發揮助益與貢獻。

三、兩岸官方對於民間交流的不同態度

近一年多以來,兩岸交流因全球肺炎疫情而停滯,讓本來就嚴峻的兩岸關係更是雪上加霜,過去都有台灣民間組織團體往返兩岸進行參訪交流的盛況已不復見,雖然2021年農曆新年已過、年節時序上已經開春了,但卻不知兩岸關係的春天要到何時方能到來。

在這些常年往返兩岸進行參訪交流的台灣民間組織團體中,除了產業界與學術界之外,很大一部分是由各類地方人士所組成的,而各地的村里長就是這些地方人士中的主要力量,由此形成的兩岸關係與兩岸交流影響力、以及其對於台灣地方政治生態與當地政黨派系支持的重要性不言自喻,因此也引起了兩岸官方的重視。

當然,相較於大陸官方對於村里長往返兩岸交流的友好善意與關注重視,台灣官方則似乎抱持着不同的「重視」態度,與其說為「重視」倒還不如說是「注意」,是出於一種防備的心態。特別在蔡英文進行了「國安」團隊人事改組,由被視為民進黨「中國通」的陳明通接任「國安局長」一職後,明顯已將這種對於常年往返兩岸進行參訪交流的台灣民間組織團體的防備心態搬上了檯面。

陳明通是繼許惠祐之後的第二位「文人國安局長」,但差別是,許惠祐尚有「海巡署」的警職資歷,陳明通則是「純文人」的學者出身。雖然在陳水扁執政時期基於某些因素,便有打破過往傳統將警職人員引入「國安局」任職的先例,但「國安局長」仍是以軍職或警職體系的出身資歷為主,現在蔡英文讓學者出身、全無職業軍職警職歷練或情報工作背景的陳明通出掌「純文人」的「國安局長」一職,凸顯出了蔡英文將兩岸關係局勢與大陸對台工作的反制提高至「國安」層級的考量。

陳明通擔任教職有三十餘年,在台灣大學「國家」發展研究所長期為中國黨政與兩岸關係等課程的授課老師與論文指導教授,且還曾頻繁進出大陸進行學術交流與研究,甚至在陳明通於2018年3月回鍋擔任陸委會職務時,其更曾公開表示,他認為歷任的陸委會主委中沒有人比他在接任主委前去過大陸更多次,不僅走遍大江南北,也熟識兩岸學界與政界人士。

由陳明通出掌「國安局」,顯示出在新的國際與兩岸情勢下,蔡英文的「國家安全」情報工作將更重視突破既有的軍事情報框架,而加強中國大陸對於兩岸關係政治意圖的研判和預警,還有對於中國大陸的理解與掌握。所以蔡英文希望藉重陳明通豐富的實務經驗,來主導其「國安」團隊對於兩岸情勢和涉台政策的專業研析與精準判讀。除了所謂的「統派團體」外,包含基層村里長在內的這些常年往返兩岸進行參訪交流的台灣民間組織團體,自然也就成為陳明通關注的重點工作之一了。

然而如此一來,卻也勢必使原本在疫情之下就難以開展的兩岸交流更加阻隔、更為難以進行。讓陳明通接任「國安局長」的目的,就是因為他熟悉兩岸交流的背景,更為適合來擔任對於大陸涉台情資情蒐與台灣統派政治偵防等工作的主導角色。因此有學者認為,蔡英文此舉是為了在台灣各政黨政治版圖不斷重新洗牌的局面下,幫助民進黨應對2022年九合一選舉還有2024年大選的提前佈局,以此來作為她卸任後留給民進黨的「政治遺產」。

 

文章原刊於《中評社》。

 
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