中評重磅:拜登對華強硬路線不會變

2021-06-08
 
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包道格(右)接受中評社記者專訪談美中關係 中評社資料相

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包道格認為拜登仍將維持目前的對華強硬路線 中評資料相

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包道格認為美中雙方對雙邊關係應降低期望值,從小事做起,緩和兩國關係走向衝突 中評資料相

儘管拜登政府正在評估對華政策,美國知名亞洲問題專家包道格認為,外界對美中關係回暖不應有不切實際的期望,美中雙方目前都沒有動因去改善他們之間的競爭性關係,以內政為優先的拜登政府會繼續保持對華強硬的路線。他呼籲雙方從小事做起,防止美中關係滑向衝突。

美國智庫卡內基國際和平基金會傑出研究員包道格(Douglas Paal)日前接受中評社記者的獨家電話專訪,談他對拜登執政四個多月以來美中關係走勢的看法。與多數美中關係專家一樣,他對當前美中關係的走勢並不感到樂觀,而且他指出,中方對美方當前的一些強硬做法不應感到意外,也不應有不現實期待。

分析拜登政府對華保持強硬路線的動因,包道格表示,拜登的優先議程是他的內政項目動議在國會獲得通過,以收買人心,爭取在明年的中期選舉中保住民主黨在國會的多數地位。「如果你能使你的反華聯盟走下去,用以支持你的控制病毒、恢復經濟、社會平等議程的推行,為什麼不呢?我認為,他想要確保他不會因為對中國採取更具建設性和更加專注於接觸的手法,而失去美國中間派乃至右派的支持。如果他不保持對中國強勁的反對立場,他可能會失去他的預算案、基礎設施投資案在國會獲得通過的機會。」包道格分析道。

由此,包道格認為,拜登政府的對華手法與特朗普政府相比,更多地具有連續性,區別僅在於實施。兩個政府的對華政策主旨是相同的,不同在於,拜登政府各部門的一致性更強,目標更明確。在有些方面,當前的拜登政府比特朗普政府的同期走得更遠,比如白宮印太協調員坎貝爾最近就宣示,美國的「對華接觸政策已經結束」。

在此背景下,曾在老布殊時期任白宮國安會亞洲事務高級主任的包道格認為,即便拜登政府完成對華政策的評估,拜登政府很可能會繼續保持現行的對華關係路線,保持現狀。他認為,拜登政府所謂的對華「競爭、對抗、合作」不過是一個「可愛的詞組」,躲在背後不做決定,來爭取時間,拖延事情。他們並沒有做好準備去改善對華關係。

基於這些分析,過去一年經常在網絡論壇與中方專家和官員交流的包道格指出,中方對拜登政府的對華強硬態度不應感到意外,包括布林肯聲稱新疆「種族滅絕」,不過是重複拜登在競選中說過的話,他不會去改變。包道格認為,中方一些人對拜登政府有不切實際的期待,因而對拜登上台後的一些做法感到困惑。這種困惑從特朗普時代就開始了,中國人總覺得特朗普更務實、更好打交道。現在拜登不會為特朗普做的事情道歉。

曾在小布殊時期任美國在台協會台北辦事處長的包道格感受到拜登政府與特朗普政府的一大不同是處理台灣問題的手法。他說,兩個政府都想與台灣建設關係,但特朗普政府中至少有一部分人想將台灣變成美國反華「十字軍東征」的盟友。拜登政府則做得更克制。在重新評估了對台交往的指導綱要後,坎貝爾說過美中關係是有界限的,儘管這個界限現在看起來更寬廣了。

包道格指出,拜登政府一方面試圖向中方保證,美國仍然堅持包括三個聯合公報的一個中國框架;另一方面,又認為中方正在改變台海現狀,所以美國要試圖加強與台灣的非官方關係,採取一些行動顯示對台灣的支持,但又不採取特朗普政府某些人想要的那種風險程度。

因此包道格並不像某些美國專家那樣預期北京很快會對台動武。他不認為「武統」台灣在北京要處理問題的優先名單中。他說:「只要美國不推動台灣朝向法理獨立的重要行動邁進--這似乎在特朗普治下發生過,但現在沒有發生,中國就不會有迫使他們採取行動的扳機。」

這位美國知名台海問題專家從正面角度去理解拜登最近派前任高階官員訪台的舉動。他指出,多德的代表團傳達的隱含訊息在於:現在美國有了新總統,處理美台關係手法會有所不同;美台關係仍將是非官方關係,處理台灣問題會按照三個聯合公報進行,但會有更寬廣的界限。包道格相信,美方應當把這些訊息持續傳達給台北,尤其是深綠人士:在這個領域他們要與美國同步,不能脫離美國。

當專訪進行時,美國國會參議院正在加緊一項對華「全面戰略競爭」的立法進程。許多專家擔心,此法一旦過關並實施,美中可能邁向「新冷戰」。包道格承認這是可能的,世界有可能出現兩套互聯網體系、多種社交媒體的狀況,但他不願意以「冷戰」來指代世界正在出現的全球化分裂逆轉的「巴爾幹化」時期,認為全球化不會百分之百倒退,美國公司依然會參與中國市場,但「巴爾幹化」時期可能會持續一、二十年。他也呼籲美國在科技交流政策上要有自信,要保持開放,才能體現美國的價值。他說,封閉政策註定失敗。

展望今後一段時期的美中關係,包道格承認,期待值非常有限,兩國現在都沒有動因做出重大改變,雙方的國內原因使得雙邊關係迅速回暖不會發生。包道格建議,在降低期望值和能見度的情況下,雙方應當採取務實舉措,從一些「小事情」起步,比如恢復簽證,互派新大使,重新開放領事館等。它們雖然不會改變歷史進程,但能防止美中繼續滑向衝突。 

以下是中評社記者與包道格的訪談的全文:

中評社記者:您如何評價拜登政府執政四個多月來的處理美中關係的表現,您願意總體上給打多少分?

包道格:我不知道該打多少分,但如果你記得他是怎麼競選的,你會發現他將控制新冠疫情、重啟經濟、提高中產階級收入等作為優先議題,這些都沒有變化。他並沒有將外交政策放在議程的前沿,他不願意優先處理中國問題。這是很重要的政治考慮。

我不覺得拜登在製造或操縱恐懼或不信任,共和黨和民主黨的圈子裡對中國有真切的恐懼和不信任。如果你要處理一些事情,你要做你能做的事情,而中國不是一個容易的目標。如果你能使你的反華聯盟走下去,用以支持你的控制病毒、恢復經濟、社會平等議程的推行,為什麼不呢?我認為,他想要確保他不會因為對中國採取更具建設性和更加專注於接觸的手法,而失去美國中間派乃至右派的支持。如果他不保持對中國強勁的反對立場,他可能會失去他的預算案、基礎設施投資案在國會獲得通過的機會。

我個人判斷,拜登不想重蹈克林頓或奧巴馬的覆轍,也就是在執政前兩年推行一些自由化的議程,或者是有爭議性的法案,然後在中期選舉中失敗。拜登團隊已經決定不能失去中期選舉,他們不給共和黨人以機會來批評他們對中國或俄羅斯採取理性態度。所以他們會繼續在這些議題上表現強硬,以回報左翼。有趣的是,反華左翼與反華右翼在2022年選舉中有共同的興趣。所以這對於拜登和白宮來說是他們追求的「聰明政治」。

中評社記者:您說到拜登政府不願意給共和黨人以批評的借口,並且要推行其內政優先,而表現對華強硬,那麼拜登政府與特朗普政府的對華手法有多大不同?連續性大於不同嗎?

包道格:我認為有更多的連續性,區別僅在於實施。兩個政府的政策主旨基本上是相同的。只不過是沒有了像蓬佩奧那樣的行為瘋狂和對中國話題的痴迷。你看到的是,不同部門的不同聲明之間有了更多的一致性,似乎在追求同樣的目標,而且沒有了特朗普治下那種奇怪的分裂。

我認為一個明顯的不同是他們對於台灣的政策。兩個政府都想與台灣建設關係,但特朗普政府中至少有一部分人想將台灣變成美國反華「十字軍東征」的盟友。拜登政府則做得更克制。在重新評估了對台交往的指導綱要後,坎貝爾說過美中關係是有界限的,儘管這個界限現在看起來更寬廣了。

所以拜登政府一方面試圖向中方保證,美國仍然堅持包括三個聯合公報的一個中國框架,但另一方面,又認為中方正在改變台海現狀,所以美國要試圖加強與台灣的非官方關係,包括幫助巴拉圭與台灣保持關係,繼續支持台灣參加世衞大會,派高層特使訪問台灣等。這些都是顯示對台灣的許多支持,但又不採取特朗普政府某些人想要的那種風險程度。

中評社記者:我感覺,從言辭上看,拜登政府似乎更理性、更溫和,但實際行動跟特朗普政府差不多。

包道格:上周在向斯坦福大學講話時,坎貝爾採取了更強硬的立場。特朗普政府初期的對華戰略中依然包含接觸,但現在拜登政府扔掉接觸政策,某種程度上比特朗普政府走得更遠。

中評社記者:根據您最近與中方官員和專家的對話,您是否覺得中國人對拜登政府有一種失望感或幻滅感?因為最近我看到一個民調,顯示中國人在拜登上台後對美國的好感度反而下跌了17個百分點。

包道格:從我跟中國人有限的接觸,我沒感受到他們的幻滅感,而是感受到他們的困惑感,這從他們一開始對特朗普的困惑能看出來。中國人那時就覺得特朗普比希拉裡好,他們對特朗普有期待,他很早就去中國訪問,他們很早就談貿易協議,而且確實達成了。我想中國人對於特朗普本人的負面觀感一直少於對特朗普政府中的一些人。特朗普對華府與北京關係中像人權等一些傳統的緊張問題並不關心,所以中國人覺得特朗普更務實、更好打交道。

當你開始看到拜登和布林肯等人不斷地提到回歸人權問題,談論新疆、香港、西藏,中國人對拜登政府恢復正常的政治操作感到困惑,認為他們回歸意識形態衝突。我認為中國人有不現實的期待。我在與中方同行對話時就告訴他們,拜登不是特朗普,他不會為特朗普做的事情道歉。

中方堅持「解鈴還需系鈴人」,要拜登修補特朗普做的事情。但我認為,美國已經發生政黨輪替,中方應當更務實一些。我建議他們可以主動採取一些行動來緩和兩國關係。

中評社記者:但是拜登政府的一些說法,比如將新疆打上「種族滅絕」的標簽,進一步削弱了雙方的信任感,限縮了合作空間。不是嗎?

包道格:這就凸顯了我的擔憂,也就是中方沒有最好的渠道,而且研究美國的專家也不足,至少對美國領導層的了解不夠。就像王緝思和賈慶國最近公開批評中國對美國的研究質量不高,他們是對的。

在競選中,拜登就曾說過新疆「種族滅絕」,在勝選後,布林肯不會改變這種說法。中方對此不應感到驚訝。

中評社記者:拜登政府仍在進行對華政策的評估,您覺得最後出來的評估結果與目前已經說的「競爭、對抗、合作」的3C混合體會有多大不同?

包道格:這是一個可愛的詞組,他們用於躲藏,是一種他們避免做決定的方式。他們出於政治目的,不願做決定,因為在他們的基本議程在國會獲得通過之前,他們不願意與中國打交道。他們不願意打亂他們的盤算,他們認為能夠縮小多數人的分歧,為其社會項目獲得很多錢,以期收買人心,讓多數選民投票給他們,以保住民主黨在國會中的多數地位。你所說的「競爭、對抗、合作」只是他們用來爭取時間,拖延事情。

我認為拜登政府對其國內議程有充分全面的考慮,但在外交政策上並沒有緊迫感。他們在外交政策上就是重複競選時的聲明,並不想真的做事。就像下棋一般,有了好的開局,你其實還要有20步棋要走,但實際上他們就想保持好的開局,並沒有做好準備做更多的事情。

中評社記者:據我所知,五角大樓6月份就將發佈其對於美中軍事關係的評估報告,貿易代表戴琪剛跟劉鶴通話,相信貿易代表辦對於美中貿易政策的評估也要有結果了,對華施加的關稅還要不要繼續實施?您覺得他們的評估結果會有不同麼?

包道格:我對於這些結果沒有很高的期望值。如果你看拉特納關於對華政策的文章記錄,就會發現他的觀點從來沒有什麼新意。他總是在強調強烈的副詞和形容詞,總是說比我們正在做的東西要做得更多。我不預期在這方面會有什麼突破,也不覺得他們有興趣取得突破。他們想要保持形勢像現在這樣,不去轉變它,我預期他們在保持現狀。

在貿易談判方面,戴女士是一個出色的貿易法律師,但不是一個貿易戰略家。我不認為拜登政府有個統一的協議,並知道如何去推進。他們談論貿易要為中產階級和藍領工人服務,但實際上這是兩個主題。你無法通過對外貿易政策來修補中產階級,而是要通過國內政策來修補中產階級,這就是為什麼他們要通過議程,來調動「綠色工作」,改善健保,為低收入階層減稅,給高收入階層加稅等。

中評社記者:所以您不預期美中關係的路線會有重大變化,即便他們完成了對華政策的評估?

包道格:我至今沒看到任何證據顯示我們該有這樣的預期。拜登政府政府似乎在任命尚不知道該做什麼的人在評估要做什麼,這在「二戰」之後曾經發生過,也正是他們現在正做的事情。他們並不想做出決定。

中評社記者:那麼在此背景下,您認為當前美中關係的主要關切是什麼?什麼問題最讓您感到擔憂?

包道格:不像《經濟學人》所講的「最危險的地方是台灣」,目前我並不最擔心台灣。我認為,美中雙方必須令他們日常的接觸正常化,他們必須互相傾聽對方。當關切出現時,在阿拉斯加會談之前,我希望他們能夠交流他們有計劃的雄心和紅線。我知道中方對他們在西藏、台灣、新疆和國內政治等問題上的紅線是很清楚的,但這還不夠,因為全世界有很多事情要談,包括中東、非洲、南亞、東南亞、領土爭端等,他們應當有更具雄心的接觸。

當他們委任尼古拉斯·伯恩斯擔任駐華大使時,你得開始去中國會談。這將有所助益,我猜想他們會給伯恩斯一定的空間去與中方接觸,談特定的問題,但不太可能非常直接。因為他不太可能經常見到中國最高領導人,中國現在的官僚體系不可能這麼靈活和務實,但美方至少要嘗試去談,去闡明政策,然後等待中方的反應。

中評社記者:與之相關的是台灣問題,最近美國軍方領導人似乎對此有緊迫感,稱北京可能在六年內攻台,您對此怎麼看?

包道格:我覺得他們要約束自己的表態,我聽到的官員的表態其實是在爭取他們的預算。我不認為那些是準確的預測,我沒有看到跡象顯示中方感覺解決問題的答案在於進攻台灣。他們不大可能為了解決別的優先問題,而因為台灣與美國開戰。我不認為武統台灣在他們的優先名單中。只要美國不推動台灣朝向「法理獨立」的重要行動邁進--這似乎在特朗普治下發生過,但現在沒有發生,中國就不會有迫使他們採取行動的扳機。

也許形勢可以更好,美國可以更謹慎地處理台灣問題。我認為台灣當局在不製造麻煩方面還是相當負責任的,但這並不一定意味着2024年台灣大選後還會這樣。所以有很多工作要做,以防止事態惡化。有很多小事情可以做,比如,美軍艦船穿行台灣海峽已行之有年,因為美國視台灣海峽為國際公開水域,但在特朗普時代開始廣而告之。為什麼我們不停止這種宣傳呢?解放軍知道美國艦船什麼時候穿行台海的。我們這麼做是想讓本地區緊張局勢實現某種軍事化嗎?我們應當尋找方式來減少可能的軍事緊張。我們可以繼續做我們做的事情,但不要在政治上小題大作。

中評社記者:您似乎不擔心台海很快會爆發戰事,但是誤會誤判而導致的事故呢?您覺得當前美中在管控台灣問題上最關鍵的事情是什麼?

包道格:我反而覺得拜登政府最近派3位前官員去台灣訪問有正面意義。人們將之視為拜登政府對台灣的支持,但我覺得真正的訊息在於告訴台灣:特朗普不再是美國總統。台灣傳出許多聲音,他們真的想念特朗普,想被拜登政府一樣好地對待。

我認為多德的代表團傳達的隱含訊息在於,現在美國有了新總統,處理手法會有所不同。美台關係仍將是非官方關係,不會有負責經濟事務的國務院次卿或美國駐聯合國大使訪問台北之類的事情。處理台灣問題會按照三個聯合公報進行,但會有更寬廣的界限。把這些訊息傳達給台北,使他們不至於仍覺得困惑。

台灣官員最近在接受美國媒體訪談時暗示似乎懷念特朗普時代,我不覺得拜登政府會喜歡這樣。雖然我們知道在美國大選時,台灣人就更喜歡特朗普,但他們應當調整他們的行為。蔡英文在這方面表現不錯,但她要處理好民進黨內部深綠力量,不容易。美國應當給這些深綠人士傳達持續的訊息,讓他們認識到,在這個領域他們要與美國保持同步,不能脫離美國,然後被孤立。

中評社記者:如您所說,拜登政府在對華關係方面會保持當前的路線不變,但是美國國會正在醞釀「全面戰略競爭」法案。有人擔心,如果這個法案通過並實施,將限縮美中之間的任何合作空間,美中可能進入「新冷戰」,您是否也有這種擔心?

包道格:我想也許是這樣的,這是不幸的。何瑞恩最近在他新書中表達了一個跟我兩年前寫的文章同樣的觀點,那就是美國應當更自信一些。中國並非十英尺高的巨人,美國也並非兩英尺的矮子。比如在技術轉移的政策上,我相信吸納(cooptation)而不是孤立(isolation)。雖然拜登政府仍面臨許多約束,但他們已經在恢復學生簽證方面採取了一些重要的行動,這是正確的方向,還有更多的事情可以做,不是因為我們害怕中國人來美國威脅我們,而是我們感覺中國人可以為美國做貢獻。

保持開放,我們不會削弱我們的價值觀。在中世紀,那些有人在大學與教堂之間傳播科學的國家,就比完全封閉的國家表現得好,在當今社會封閉依然是愚蠢的。長遠看,封閉不管用,這種政策註定會失敗。擁抱國際交流的現實,無論是在科學技術、半導體之類的領域,應當以自信來推進。

中評社記者:那您覺得美中會因此進入「新冷戰」時期嗎?

包道格:不幸的是,這是可能的。但你不要將之稱為「冷戰」,因為這暗示跟以前那種沒有貿易、沒有交往的冷戰完全是一回事。即便美國公司在中國的生產顯著減少,美國公司依然會參與中國市場。全球化不會百分之百地倒退。我們的經濟或其它經濟試圖那麼做是不好的,是不合邏輯的。所以我不覺得我們會有那種冷戰,那是不可能的。

我確實認為,兩國的政治領導人並不想包容對方,中國越來越自負,美國越來越恐懼。這對管理兩國關係來說是一個糟糕的組合。我的觀點是,我們無法從高層開始管理事情,那就從較低層管理事情,從大使和國家安全委員會開始解決實際問題。希望通過美國貿易代表戴琪,我們將制定一些實際的解決方案來處理關稅問題,回到之前的基礎水平。從下往上努力,現在比讓最高領導層聚在一起更有可能。然而考慮到中國的治理方式,如果沒有最高領導層的參與,事情將很難取得進展。所以我不太樂觀,我不認為我們現在有自上而下來重組關係的選項。

中評社記者:您認為世界會因為兩個大國的競爭而分裂成兩套體系、兩個陣營嗎?

包道格:我想這已經在進行,甚至在特朗普上任之前就發生了,特朗普不過是一種折射,拜登還在繼續,我還沒有看到逆轉。世界正在「巴爾幹化」(balkanizing),供應鏈變得更脆弱,新冠病毒加速了這個進程。人們對互聯網持懷疑態度,俄羅斯和中國想要一個比美國想要的更加封閉的互聯網,我們會有兩個網絡系統。我們將不得不使用更多的社交媒體,因為歐洲人不喜歡美國的社交媒體,但他們也不喜歡中國的社交媒體,所以最終會有三、四種社交媒體。所以我認為我們仍然在朝着「巴爾幹化」的方向發展,也就是全球化的分裂逆轉。我們正在從一個完全全球化的世界轉向一個較不全球化的世界,這個趨勢仍在繼續,不會扭轉。我相信長遠來看會扭轉,重回全球化,但不會在一、二十年間發生。

中評社記者:最後一個問題,您如何展望短中期的美中關係?您似乎有點悲觀,是嗎?

包道格:我認為拜登政府更有動因去保持現狀而不是改變現狀。我看不出美國有什麼改變的動因。就像我之前說的,我對中國朋友說過,如果要改變,可能得從中國開始,但我也沒看到中國對解決這個問題有任何興趣。因為中國領導人在這方面不僅不願表現軟弱,而且即便他嘗試,也不會成功。

我認為目前的環境結構沒有給我們提供機會。如果你能降低能見度,降低打交道的調門,做一些事情,比如恢復簽證,互派新大使在華盛頓和北京履行職責,重新開放領事館等這些小步驟,隨着時間的推移,將會有重大意義。它們雖然不會改變歷史進程,但能防止我們繼續陷入更大的衝突。

中評社記者:所以這是非常有限的預期,不要指望兩國關係能很快回暖。

包道格:確實如此。因為雙方都有國內的原因,使之不會發生。

 

此專訪為中評社2021年《拜登時代的中美關系》系列專訪之一

文章原刊於《中評社》。

 

延伸閱讀
  • 美媒預測,拜登政府的對華政策審議將在「夏天」結束。似乎可以判斷,在審議結束前的有限時間裡,中美關係整體氛圍不會明顯好轉,相反還可能因具體事件而持續螺旋下滑。

    安剛  2021-06-07