張介嶺:美國收緊涉俄加密貨幣監管不無借鑒意義

2022-05-11
張介嶺
香港媒體主筆協會成員、太和智庫高級研究員
 
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近年,加密貨幣被炒得火熱,尤其是美國不惜將美元武器化,對俄羅斯實施了一系列前所未有的金融制裁之後,西方國家監管部門擔心,俄羅斯政府、銀行,以及受制裁的企業實體和個人可能使用加密貨幣規避西方制裁。

不過,美國加密貨幣領域主流意見認為,俄羅斯不太可能大規模利用加密貨幣逃避美國制裁,區塊鏈的特性,包括透明、永久記錄以及大規模使用加密貨幣需與傳統銀行生態系統對接,俄羅斯經濟規模太大,加密貨幣市場太小,大量利用加密貨幣逃避制裁很難不被發現,降低了非法使用加密貨幣的風險。

然而,一些人對這種解釋並不買帳。他們認為,這個問題涉及加密行業的部門利益與美國對俄制裁國家利益的衝突,只要俄羅斯願意,完全可以通過加密貨幣繞開幾乎所有的歐美制裁。

不久前,由美國參議員伊莉莎白·沃倫牽頭致函財政部長耶倫稱,加密貨幣以及其他數碼資產對現有金融體系構成重大風險。隨着加密貨幣滲透到傳統金融系統及投資者愈來愈多,其風險正在被放大,很可能給美國金融體系帶來系統性風險。

沃倫等人還對財政部外國資產控制辦公室(OFAC)在加密貨幣行業尚未制定足夠強大和有效的流程表示擔憂。她於3 月中旬在參議院銀行委員會聽證會上推出了《數字資產制裁合規強化法案》,提出進一步授權財政部,禁止加密服務提供者與俄羅斯交易,並制裁任何幫助或支持被制裁者的人。

儘管該法案被批措辭過於寬泛,卻釋放了美國將進一步加強對數碼資產監管的信號。事實上,美國政府早就開始關注加密貨幣可能帶來的風險,認為數碼資產的興起為加強美國在全球金融體系和技術前沿的領導地位創造了機會,但也對保護消費者、金融穩定、國家安全和氣候危機產生了重大影響。

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也正是基於這種擔憂,3月9日,美國總統拜登就數碼資產和加密貨幣風險簽署行政命令,着手制定涵蓋消費者和投資者保護、金融穩定、非法融資、美國在全球金融體系和經濟競爭力方面的領導地位、金融包容性和負責任創新等六個關鍵優先事項的數碼資產國家政策,鼓勵監管機構充分監督並防範數碼資產帶來的系統性金融風險,以及加緊研發美國的央行數碼貨幣(CBDC)等。

美國收緊此類監管並非捕風捉影。數碼資產資料提供商 Kaiko公司數據顯示,在俄羅斯入侵烏克蘭後,3月7日,比特幣和泰達幣的盧布交易量從不到10億盧布急升至66億盧布,後因Visa和萬事達暫停了在俄羅斯的業務,交易量又迅速跌回入侵前水平。
有分析指,這一波劇烈波動表明,加密貨幣可能幫助一些俄羅斯人規避了資本管制,保護了他們的儲蓄免受盧布貶值的影響,但這些人只屬少數。理論上,俄羅斯家庭可以用它把錢轉到外國銀行帳戶,但大多數人囿于金融知識不成熟,沒有這種能力。何況,加密貨幣市場的深度還不足以吸收具有宏觀經濟意義的資金流入。

無獨有偶,追蹤非法加密貨幣交易的區塊鏈數據分析公司Chainalysis掌握的證據似乎也支持上述分析。該公司透露,一些小型交易所的新銀行存款地址與洗黑錢有關,但結算金額在數千萬美元左右,與俄羅斯數百個被制裁的個人和實體的財富相比微不足道。
連美國財政部金融犯罪執法網路(FinCEN)在警告俄羅斯可能試圖使用CVC和匿名工具來逃避制裁的同時,又承認尚未發現俄羅斯廣泛使用加密貨幣逃避制裁的情況,並斷言俄羅斯政府不太可能,以任何實質方式使用加密貨幣來大規模減輕或規避制裁的影響。

毋庸置疑,加密貨幣可以在傳統金融生態系統之外交易,其可能帶來的潛在系統性風險不可低估。儘管相關交易可循個人銀行帳戶進行追蹤,但大多數加密貨幣交易所都是離岸交易所,沒有實體總部或固定地點,這使它們或得以躲過全球監管。

此外,加密貨幣錢包之間的直接交易基本上無法監管。如比特幣的去中心化設計具有匿名性,技術上無法做到追蹤所有轉帳。從目前的情況看,儘管美國法網嚴密,但監管部門在識別和防止使用加密貨幣規避制裁方面的能力仍然是有限的,對可疑交易很難做到盡收眼底。

不得不佩服的是,美國職能部門在防止俄羅斯逃避制裁方面是先行一步的。早在3月初,美國司法部就成立了一個特別行動小組,負責追蹤和沒收俄羅斯犯罪寡頭在美財產,調查和起訴幫助俄羅斯富人隱藏錢財或洗黑錢的「加密貨幣交易」,即使是無意中幫助俄羅斯逃避制裁的公司也會被追究責任。

3月11日,財政部外國資產控制辦公室(OFAC)發佈指導性意見確認,「無論以傳統法定貨幣還是虛擬貨幣」進行交易,都必須遵守美國對俄制裁規定。OFAC稱,正在密切關注加密貨幣領域,將運用廣泛的執法權力打擊違規行為並促進合規。

為了促進虛擬貨幣行業更好地理解和遵守法律,去年10月,OFAC發佈了《虛擬貨幣行業制裁合規指南》,強調加密行業有責任確保不直接或間接參與OFAC所禁止的制裁交易,要求虛擬貨幣交易所使用地理定位工具阻止被美國制裁的國家訪問其網站,為該行業量身定制了制裁合規範例。

財政部金融犯罪執法網路(FinCEN)也向金融機構發出警示,提供了涉嫌逃避制裁的紅色標記,列舉了通過包括加密貨幣和其他數碼資產在內的「可轉換虛擬貨幣(CVC)」逃避制裁的三個危險信號:
一是客戶的交易是否涉及可疑IP地址和/或與俄羅斯或白俄羅斯有關的IP地址,是否與美國全面制裁的其他司法管轄區有關,或是否與金融行動特別工作組確定的存在問題的司法管轄區有關。

二是客戶的交易是否與被OFAC列入制裁名單的個人和公司的數碼貨幣錢包地址有關聯。

三是客戶是否使用了在合規法律方面存在軟肋,特別是在「客戶身份識別」或「客戶盡職調查」方面存在軟肋的高風險司法管轄區的服務。

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值得注意的是,美國監管部門已明確要求金融服務提供商及時評估所作投資可能在哪些方面出現合規風險,包括使用即時身份認證平台對客戶進行積極識別,根據OFAC確定的「特別指定國民和被遮罩人員清單(SDN清單)」定期審查客戶名單;運用地理圍欄和IP地址封鎖之類的先進技術,採取以風險為基礎的分級交易限制和帳戶控制,以及積極參與執法和監管,包括註冊貨幣服務業務金融牌照(MBS)和設立可疑交易報告(SAR)制度等措施,切實履行強有力的、以風險為基礎的合規標準,堵塞監管漏洞。

新冠疫情爆發以來,全球貨幣金融體系正在邁入數字化變革時代,而數碼貨幣可能被用來隱藏、轉移和「洗白」犯罪所得及其收益,還可能被用作逃稅工具,存在各類不可預知的風險。美國在對加密貨幣監管方面的一些做法,無疑對特區政府、乃至國家確保金融安全與穩定不無借鑒意義。


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