賢聚嶺南:從合併長者生活津貼看養老保障發展

2022-07-08
 
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嶺南大學社會學與社會政策系助理教授歐陽達初


前任政府在6月份正式合併兩層的長者生活津貼(長生津),大約令5萬名長者每月可多領1000元。是次政策改動,固然可提高原先領取普通額長者的收入,部份資產超過限額或早前無申請的長者,亦可能因為援助金額變得較吸引,因而傾向申請。目前普通及高額長生津共有約64萬申請者,合併津貼對公共財政的短期影響不算大。當然,社會上仍有團體認為合併後的資產限額(單身人士:37.4萬;夫婦:56.8萬),仍有提高的空間。本文則旨在從長生津的改革,提出更闊的養老保障問題,思考未來的發展。

首先,不論世界銀行還是國際勞工組織,都提倡多樣支柱(multi-pillar)作為養老金的模式(pension model)。其中「零號支柱」代表無需供款的社會保障制度,主要指安全網或其他審查式的老年福利金。「一號支柱」一般指較全民性、由政府營運的公共養老金,需要強制性參與的社會保險。「二號支柱」代表與就業相關的強制性供款/儲蓄計劃,例如與個人收入掛勾的養老金或由工會負責的職業養老金(occupational pension)。「三號支柱」為自願的個人退休計劃。「四號支柱」指非正式非財務性的支援,例如家庭、社區的援助。

目前香港三個主要的老年社會保障項目:長者綜援、長者生活津貼、高齡津貼(生果金),除了高齡津貼外,基本上都屬於「零號支柱」。因為它們主要靠政府的稅收進行收入轉移,無須需市民供款。長者綜援由於屬社會援助的一部份,一般單身長者的標準金額為$3915,與合併後的長者生活津貼相同。但長者綜援尚有其他補助金及特別津貼,尤其是與健康疾病相關的津貼,因此它的申請資格最為嚴格,只有相對最低收入及最低資產的長者方可申領,目前約有12萬長者綜援個案。至於高齡津貼則由於金額太少($1515),只能扮演輕微的收入補助角色,但領取人數約為31萬。由此可見,政府最重要的角色,仍集中於「零號支柱」。

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而長者綜援及長生津的領取人數, 大約共為76萬,佔65歲以上人口約50%。先不論金額水平是否足夠,換句話說,政府以稅收維持一半左右長者人口的最基本生活保障。這比例孰高孰低,並無客觀標準,但問題是單靠政府的「零號支柱」覆蓋一半的長者人口,這對公共財政來說是否可持續? 未來我們將要面對進一步的人口高齡化,如果政府聆聽民意,繼續提高資產限額,或增加實質金額,可以預計對財政構成更大壓力。當然,筆者並非反對放寬長生津資格,讓更多長者受惠,早有研究肯定長生津在再分配以及減貧的角色。但單靠政府以「零號支柱」承擔所有養老保障的成本,否定使用社會保險作公共養老金,在國際經驗上實屬罕見。

除了財政可持續問題外,養老金的重要考慮原則是足夠性及穩定性。上屆政府不時推廣年金計劃,雖然相關措施在資格上並不排斥低收入工人,不過其每月回報似乎對低收入的退休人士來說吸引力不算高,特別是他們需要投放大部份提取的強積金。很大可能,他們仍是要靠長生津或長者綜援維生。而對中間收入的退休人士,年金計劃或許較為吸引。不過更重要的是,政府對未來養老保障的計劃,特別是對中間收入的長者,是否就是年金加長生津加個人儲蓄?基於強積金高度倚賴金融市場及個人投資的表現,在僱員提取時能否提供足夠的本金,以年金計劃「自製長糧」?多少退休人士願意作相關的晚年投資,再配合長生津的補助?

表面上,合併長生津似乎涵蓋了大約一半長者的基本生活保障,但在缺乏「一號支柱」公共養老金的制度下,單靠「零號」、「二號」及「三號」支柱,以及各支柱如何協調,將成未來香港養老問題的重要挑戰。筆者建議新政府需要諮詢市民的意見,了解對市民來說甚麼制度才能提供最穩定最足夠的保障。


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