陳國祥:香港善治需有「互賴式治理」支撐

2022-07-19
陳國祥
台灣資深媒體人、 香港傳媒主筆協會成員
 
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「善治」是目前香港的主旋律,從中央政府到特區政府,從官方到民間,都圍繞在治理問題上各抒己見。這是呼應國家主席習近平七一講話的主旨。 習主席對特區政府提出四大治理要求,並期勉完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能。治理的體系、能力、效能如何強化?這不只是行政管理問題,也是政治對策問題;政治參與不到位,治理很難完善。

香港目前在「愛國者治港」的選舉制度框限下,市民政治參與的大門半開半閉,一半左右的政治立場代表人被隔離在外,或者是自絕於政治參與大門之外。因此,香港的特區政府體制吸納民意的功能並不完整,自下而上的民意匯聚渠道沒有完全暢通。在這種局限之下,香港的治理高度依賴體制內菁英的政策思維與對民意的揣摩,這不能不說是香港治理機制的一個缺憾。

如何補救?新加坡的做法值得參考。為了適應經濟市場化和社會多元化的發展,新加坡政府採取政府與社會組織進行「互賴式治理」的方式,改革傳統由政府單獨治理的方式,藉以建構政府與社會之間的良性互動關係這個治理策略之下,新加坡政府對社會組織持持開放態度,並且大力培育和創建社團組織,以期完善政府與社會之間的互賴式治理。

新加坡社會組織的建構採取兩種方式。一種是由政府自上而下創建,屬於半政府半民間性質,如人民協會領導下的居民委員會、公民諮詢委員會以及勞資政委員會,還有早期的民眾聯絡所等。其功能原本只在貫徹政府方針,組織民眾活動,溝通民眾與政府之間的聯系。這種社會組織的領導成員並不是專職的,他們並不總是政府的代言人,在很大程度上是民眾與政府溝通的橋樑。政府對這種社團組織給予一定的資金和人才支持,並且強化其民意反映功能。這些社會組織遍布新加坡基層社區,在城市社區治理中發揮著巨大作用。其特點為半政府、半民間的屬性性,而不完全由政府控制,民眾可以在一定程度上決定這些組織的作用。

另一類社會組織是自下而上建立的,由民間自發組織。近十幾年來,新加坡的非政府組織迅猛發展,尤其是在經濟領域中,所享自由度很大。社會組織根據營商或是專業需求組成,也有協調性的,比如勞資關係的勞資政三方委員會,這些組織能自由發揮作用,不僅提供了參與國政與溝通協調的平台,也有效的彌補了政府職能的不足。

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新加坡基本上是一個強國家、弱社會的結構,社會組織的發展原先受到諸多限制,導致國家與社會之間的相互疏離和互不信任,難以協作開展良善的互賴式治理,國家的治理能力從而被削弱。有鑑於此,新加坡政府逐漸鬆綁,採取扶持和幫助措施,培育了一批具有處事能力的社會公益組織和社團,授予它們在特定領域具有優先代表權,政府在經費上給予適度支持。 在社會組織的協助下,政府逐步簡政放權,治理能力不但沒有弱化,反因獲社會組織協助而使治理趨於完善與有效。這種互賴式治理模式有助於增進國家與社會之間的信任感,拉近二者的距離,構建合作式的治理格局。

除了讓人民通過社會組織參與政策制定以外,新加坡政府也積極推展「逆向参與」的政策形成機制,決策者走出去,深入大眾之間,了解民情,聽取民意,以期吸納民智,提升決策品質。新加坡通過深入社會每個角落的組織網絡,培養許多扮演橋樑作用的社會賢達,構築了貼近民意而能照顧人民需求的制度機制,並且與民選政治有機結合,使得自下而上、自外而內的民主參與機制與自下而上、自內而外的逆向參與機制得以融為一體。新加坡原先的國家與社會的不平衡關係隨而獲得調整。

在香港,施行國安法及新選制之後,公權力與社會之間關係型態明顯轉型,愈易趨向於強政府、弱社會的模式,致使自下而上、自外而內無區別對待的參與空間縮小了,人民結社、言論、集會、示威的自由權利受到限縮。久而久之,這樣的社會情狀與決策過程難免窄化治理體制的民意涵蓋面,弱化治理能力,影響治理效能。有鑑於此,政府應鬆綁社會組織的建立與運作,與其培養良性互動關係,從而邁向互賴式治理,並且透過逆向參與機制的強化,增進特區政府吸納民意與提升決策品質的效能。

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