黃遠康:訂立不適指數 制定酷熱天氣下的停工標準

2022-07-21
黃遠康
工聯會社區幹事
 
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隨着全球增溫,世界各地面對極端天氣的情況愈趨普遍。例如正受熱浪侵襲的歐洲,由於溫度持續高於攝氏40度,引起多國火災及乾旱問題,影響數以萬計的民眾。其中,西班牙及葡萄牙兩國共有超過800人死於中暑;而英國政府亦發出呼籲,要求打工仔女在家工作,減低氣溫急升下對個人健康、公共交通及社會安全等方面造成的影響。

至於身處亞熱帶地區的香港,連日來亦受到酷熱天氣的困擾。截止筆者執筆之際,天文台在7月份發出酷熱天氣警告的日數已經高達13天。根據天氣預測資料,相信很大機會打破2020年所創下單月酷熱天氣警告日數最多的紀錄。在盛暑之下,戶外工作的打工仔女更是首當其衝,在6月便發生有樹藝工人懷疑中暑而死亡的個案。

勞工處指引漏洞多 應參考外地經驗優化

雖然炎熱的日子有增無減是無可爭議的趨勢,但是目前香港對於在酷熱天氣下,需要戶外工作勞工的健康安全保障仍然相當落後。由勞工處職業安全及健康部製作的「預防工作時中暑的風險評估」中,便向僱主羅列出工作地點中可能引致熱疾病的風險因素,例如溫度、濕度、空氣流動情況、衣物、工作量等,並要求僱主就評估的情況採取預防措施,如提供清涼飲用水、提供便攜式風扇以加強通風、在非正午時分進行安排挖掘工作、安排工人分階段休息等等,以減低僱員中暑或引發其他疾病的可能。

然而,以上的風險評估不過是一紙空文,在沒有法律阻嚇力下,即使僱主不完全採取預防措施,亦難以使其承擔法律效果。而且,不時出現工友為求追趕進度,不顧天氣狀況及避暑需要而勉強工作的情況,令僱員的實質保障遠不如當局的期望。最重要的是,有關的指引並沒有提及停工安排,以及訂明對僱員在長時間高溫工作下而引發的健康問題提供補償。對於酷熱天氣日益頻繁的香港而言,不可不謂對戶外工作人士的一個致命漏洞。

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日本、中國台灣的指數以溫度和濕度為基礎


其實,不少先進發達歐、美、亞洲國家和地區都已經訂立一套結合溫度與濕度等數據以評估及描述天氣狀況的方法,讓市民及戶外工作者作出與之相應的安排。在亞洲,最先確定有關制度的是日本,該國在1960年代起以「不適指數」將不同溫度及濕度的數字在經過方程式的計算後分成不同等級,作為判斷夏天天氣狀況的指標。而「不適指數」的公式是:0.81 x 溫度 +0.01 x 濕度 x (0.99 x 溫度-14.3) +46.3,換言之,假設溫度是攝氏30度,而相對濕度是60%,那麼「不適指數」就會是79.84。而根據日本的分級方法,不適指數低於55屬於寒冷,60至75是舒適的水平,75或以上屬於炎熱,85以上則屬於極度炎熱。日本民眾可以根據當日天氣的不同的分數及評級標準而決定是否需要使用空調、減少外出、停止戶外活動等避暑方法。

不過,由於「不適指數」只是一般民眾的天氣參考數據,並非用於決定戶外工作者是否適宜繼續工作的標準,因此,有其他國家及地區在「不適指數」之上作出修訂,並作為規管戶外工作的硬指標。在2019年,中國台灣就推出「高氣溫戶外作業勞工熱危害預防指引」,同樣結合溫度與濕度的數據評估當日氣溫對人體的影響,並劃分成不同的熱疾病風險等級及戶外工作的防暑建議,以保障從事戶外作業勞工的健康。在台灣的指引下,熱風險按照官方的溫度及濕度指數表分為四級。第一級為最低,只需僱主及僱員提高警覺即可,無須採取其他措施;第二級則需要僱主為僱員提供防暑設備及採取其他措施,例如提供涼爽衣物、安排陰涼的員工休息場所、準備緊急設備和藥物等等;第三級則要求除了硬件上對僱員提供支援之外,還要求僱主避免要求僱員在高溫時段工作;至於第四級,就是全日任何時段都避免戶外工作。

在台灣的溫度及濕度指數表中,熱指數值達54.4或以上即屬第四級,即全日戶外工作暫停的等級。而要達致這個等級,假設濕度是100%,那麼最低的溫度條件就是32.2度;而如果濕度介乎當地的一般水平,即70-80%左右,那麼最低的溫度條件就是35.6至36.7度。對於這種透過客觀的天氣數據而制訂不同防暑策略的參考指標,特區政府一直以數字不能全面反映不同戶外工作者的受熱程度而拒絕採用,並強調現行指引顧及更多評估個人受熱程度的標準而不願優化。可是,國際上已有參考多重標準而制訂停工指引及對受熱疾病困擾僱員提供賠償的例子,同樣值得香港借鑑。

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美國準則具阻嚇力 內地、英國亦有相關措施

在美國,勞工部轄下的職業安全及健康部門(Occupation Safety and Healthy Administration)負責訂定酷熱天氣下戶外勞工的工作安排及提示。相較於亞洲地區比較重視溫度和濕度對人體健康的影響,美國的標準更加細化,加入對當天風速、日照時間、戶外工作者的工作量及負擔程度、衣物的多寡等一籃子考慮因素,從而判斷戶外工作是否需要暫停及作為對無視政府警告而引致僱員承受熱疾病的僱主提出起訴的依據。

在評估以上各個因素的情況之後,就會分數的方式轉化成數據,計算出名為「暑熱壓力指數」(Wet-bulb globe temperature)。而在不同的工作量及工作程度下,則有不同的「暑熱壓力指數」的上限。例如假設一個戶外工作者全日無間斷地從事高體力消耗工作,其「暑熱壓力指數」之上限就是28度。反之,如果僱主為戶外工作者提供較長的休息時間,例如戶外工作時數只佔工時的四分一或以下,「暑熱壓力指數」的上限就可以提升至30度。如果僱主在明知僱員的「暑熱壓力指數」超出法定上限,而沒有減輕其工作負擔,或是沒有指示停工的話,就要承擔法律責任。

在2006年,美國加州便曾經發生僱主在烈日當空下強逼僱員勞動而被起訴的案件。當日加州氣溫高達華氏100度(約攝氏37.8度),僱主在明知天氣炎熱且超出「暑熱壓力指數」上限下依然強逼年僅17歲的農場工作者繼續工作,並且沒有向員工提供適切的防暑裝備,因而被罰款26萬美元(相當於200萬港元),並尋求其他部門撤銷其農場經營牌照。在如此嚴謹的法律效力下,美國因熱疾病而死亡的個案由1980年代的超過130宗,下跌至近年約90宗。

其實,全球增溫問題日趨惡化,夏天酷熱的日子不斷增加,世界各地的政府都已經加緊制訂相應措施,保護戶外工作者。例如廣東省政府在2011年推行《高溫天氣勞動保護辦法》,禁止僱員在日間溫度高於39度的情況下從事任何戶外工作。對於未能將工作場所的溫度控制在33度以下的機構,則要向每名員工發放150元人民幣作為補償;至於英國,雖然沒有法律條文定義高溫下的工作安排,但根據當地《工作場所的健康、安全和福利》(Workplace (Health, Safety and Welfare) Regulations)的條文就訂出適當氣溫作為參考,辦公室的溫度不應超過16度,需要從事體力活動的工作場所溫度上限建議是13度。雖然不同政府因應當地不同的地理環境、天氣狀況、民眾耐熱能力、散熱設備、戶外工作的需要等多項因素各自制訂出不同的勞工防暑保障措施,但是在在都離不開以溫度、濕度等基本數據作為參考指標的做法,甚至部分地方是基於全面的數據和複雜的計算方法作為衡量準則。因此,香港實在沒有認為以上各種考慮因素不夠完善而不去優化現有風險評估的藉口。

筆者認為,在眾多地區之中,同屬亞熱帶地區且臨海的台灣之做法最值得香港參考,即按照溫度及濕度制訂「不適指數」或熱指數表,並根據指數的評分等級制訂相應的防暑措施,在必要時禁止除緊急救援外的所有戶外工作。至於對於無視相關指標的僱主,則可以由當局提出檢控,罰款甚至吊銷相關牌照或資格,以提高阻嚇力。同時,應該涵蓋各種熱疾病,包括中暑、熱疹、熱水腫、熱痙攣、熱衰竭等為工傷,讓因高溫工作引致健康受損的僱員得到合適的補償。

酷熱天氣侵襲人類已經是無可挽回的自然趨勢,希望政府盡快檢討現行做法,讓特區新班子的管治不單單做到習主席在講話中期盼的「房子住得更寬敞一些、創業的機會更多一些、孩子的教育更好一些、年紀大了得到的照顧更好一些」,還可以做到勞工的待遇都更好一些。


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