新版《國家安全戰略》折射拜登政府戰略「三觀」
作者：清華大學戰略與安全研究中心研究員孫成昊 、民智國際研究院助理研究員張丁
一般而言，美國《國家安全戰略》報告代表政府對國家安全和對外戰略的頂層設計和未來設想，也是美國政府各機構圍繞對外戰略部署工作的重要指南。去年3月拜登政府率先發佈的《臨時國家安全指南》，可以視為《國家安全戰略》報告的預覽版，它初步勾勒了新一屆政府國家安全戰略的大體輪廓。
今年10月新版《國家安全戰略》報告姍姍來遲。值得注意的是，報告公布時美國所處的背景極為複雜，大國博弈日趨激烈，烏克蘭危機持續發酵，中期選舉迫在眉睫，國內經濟面臨通貨膨脹等重重挑戰。此時，美國亟需一份內外戰略設計的引領。不過該報告中的諸多政策已在推出前漸次鋪開，新版報告與其說是一份戰略指南，不如說是對拜登第一任期接近半程時的階段性總結。
相比特朗普政府2017年推出的《國家安全戰略》報告，新版報告內容更豐富，結構更複雜，折射出拜登政府面對時代變局的「戰略三觀」——國際觀、地區觀和中國觀。
「決定性的十年」
在對國際形勢的認知上，拜登政府延續特朗普政府的核心理念，但也承認當前世界本身的複雜性。根據這份報告，美國和世界必須應對兩大戰略挑戰，一是後冷戰時代已徹底結束，當今世界已步入大國競爭；二是世界仍然面臨諸多跨國界的共同挑戰，需合力應對。
新版戰略報告的主要願景仍是重塑美國全球領導地位，實現和捍衞美式民主價值觀。「競贏」（outcompete）或「智勝」（outmaneuver）戰略競爭者，應對共同挑戰和塑造路徑規則，將是實現目標的手段。這意味着拜登政府承襲了前任政府對世界重回「叢林法則」的悲觀判斷，所不同在於，戰略競爭的全球性令其看到「競爭」不能完全定義世界趨勢，美國仍應在弱政治領域謀求全球合作。
此外，拜登政府還強調美國應對世界變局的緊迫性。全文誇大的威脅感知，也反應出美國戰略界的不安。新報告首次為大國戰略競爭框定期限，文中六次提及「決定性的十年」（decisive decade），認為地緣政治競爭的條款將會在未來最初幾年確定。
優先事項和雙軌政策
新版報告中的地區戰略倡導與盟友和合作夥伴的積極接觸，體現出以下特徵：
在戰略定位上，報告區分了針對不同接觸地區的優先主次。印太地區仍是重點，促進「自由開放」被放在地區戰略的首位。報告也強調與歐洲盟友聯合，呼籲擴大和深化跨大西洋紐帶。這也是在聯合盟友推動大國競爭、應對烏克蘭危機動機下的選擇，而西半球、中東、非洲等議題被往後排。
在戰略目標上，報告重視地區間的關聯性，強調通過各方合作以實現全球性議程。例如，報告呼籲印太國家與歐盟國家建立更緊密的聯繫，從而在印太與跨大西洋兩個方向實現聯動，增強集體合力。比較此前「美國優先」的策略，拜登政府並不認為盟伴是某種負擔，而將其視為戰略資產，採取更為鮮明的協同路徑以形成競爭協作力，同時為解決共同挑戰塑造全球戰略環境。
在戰略路徑上，報告提出以「雙軌」政策（Dual-track approach）作為驅動與平衡機制，確保在戰略競爭下加強國際合作。一方面，報告提出將與包括競爭對手在內的國家就共同挑戰開展合作；另一方面，主張進一步與聯盟核心的民主國家建立強大、有韌性、相互加強的關係網格（latticework）。
被「競爭」定義的對華戰略
報告展現的「中國觀」並沒有出乎意料之處，仍是拜登政府一直以來的對華思路，與布林肯今年5月的對華政策演講一脈相承。報告一方面承襲和升級了特朗普政府對華負面定位和主張，另一方面也對拜登執政後的對華政策進行了概括總結。
一是從戰略目標上看，美國再次明確「競贏」中國是核心目標。報告將中國定義為「未來十年的主要競爭對手」，宣稱「中國是唯一既有重塑國際秩序意圖，也逐漸擁有經濟、外交、軍事和科技力量來日益推進這一目標的競爭者」。這種對華定位呼應了當前美國政府世界觀中的重要部分，即大國競爭全面回歸，而中國顯然是定義競爭態勢的重要行為體。
二是從戰略手法上看，拜登政府將繼續貫徹此前提出的對華政策「投資、協同、競爭」的「三點論」。報告對此並沒有做出太大調整，這三點分別以不同形式體現在「投資自身實力」、「地區戰略」與「全球優先事項」等章節中。報告多次強調未來十年將是決定性的，凸顯美國方面對華競爭的強烈焦慮感。
三是拜登政府既想綁定中俄，又想有所區分。自烏克蘭危機升級以來，拜登政府就一直在渲染「中俄綁定論」，借這次危機製造和渲染「民主對威權」的敘事，試圖在意識形態上製造全球分裂。報告在「全球優先事項」中將中俄並列陳述是又一次新嘗試。
同時，拜登政府不願將中俄完全划上等號，認為中國是需要「競贏」的，而俄羅斯是需要「約束」的。這反映出拜登政府對中俄兩國挑戰的不同認知，中國是長期的、更具影響力的挑戰，而俄羅斯是更短期的、更具緊迫性的挑戰。
報告設想的對華政策謀求一種魚與熊掌兼得的理想狀態，希望美國能以和平方式贏得對華戰略競爭。這種設想存在明顯矛盾。報告既把中國定義為「最大的地緣政治挑戰」，又肯定「和平共存」的可能性，並聲稱「不尋求讓競爭轉變為對抗或新冷戰」，但它卻沒有提供走好這一平衡木的現實路徑，仍更多強調如何與中國競爭甚至是擠壓中國影響力。這並非華盛頓想像中的「雙軌」政策。
因此，「戰略三觀」最大的重疊因素就是「中國」，而「競爭」一詞是貫穿其中的主旋律。總體而言，新版報告在框架和結構上做到了推陳出新，但內容乏善可陳，是對拜登執政後美國國家安全政策與行動的盤點與總結，也始終無法跳出「戰略競爭」的窠臼。
美國戰略界曾認為當前的中美關係猶如一場牌局，而美國是手握更多好牌的一方。然而，新報告中所折射出的威脅感知與力求必勝的競贏策略，一定程度上反應了美國的戰略焦慮。究其本質，儘管報告增加了針對全球合作的篇幅和內容，但拜登政府在對華戰略競爭問題上的認知並未超越特朗普，正愈發將雙邊關係的光譜向競爭推移。這對於遏阻兩國走向全面對抗並無益處，也無法對世界和平與發展做出真正貢獻。
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文章原刊於《中美聚焦》
