馬雪:美國國會令中美經貿關係更趨緊張

2023-03-22
馬雪
中國現代國際關係研究院美國所副研究員
 
AAA

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近期,美國國會接連就對華貿易敏感議題、投資技術限制問題、經濟制裁問題推進立法進程。對華立場強硬的議員通過聽證會、媒體發言等方式宣揚「中國威脅」,欲調動一切資源與華競爭,將中國發展方向和增長極限控制在無法挑戰美國的範圍。由於日益分裂和極化,美國國會在推進國內經濟議題時難有大作為,故將發力點轉向對華貿易、投資和經濟制裁等領域。

就貿易領域而言,美國國會旨在削弱中國貿易優勢。美國參眾兩院共和黨人力推《中國貿易關係法》,建議將中美經貿關係恢復至2001年之前狀態,國會反對可聯合推翻總統給予中國最惠國待遇的決定。共和黨參議員羅姆尼提出《終止對中國的發展中國家待遇法案》,尋求改變中國作為發展中國家的待遇,意圖阻斷中國作為發展中國家獲得的經濟待遇和影響力。此外,國會推動的《中國匯率透明度法案》要求在IMF工作的美國官員倡導透明地披露中國的匯率政策,《中國貨幣責任法案》則要求財政部長反對增加人民幣在特別提款權貨幣籃子中的權重等,實際上,是想通過人民幣貶值來抵消美國追加關稅對美國出口的負面影響。

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就投資領域而言,美國國會意圖通過阻止中美投資往來阻斷美國技術外溢。美國國會已推動美國外國投資委員(CFUIS)改革,加強審查,阻止中國通過對美投資獲得美國的敏感、新興技術。近期國會還頻頻推動美國對華投資限制的立法。參眾兩院議員要求在《2022年美國競爭法》中加入管制美國對外投資的新條款,創建美國生產誠信委員會,對有可能將關鍵能力轉移至美國競爭對手國家的對外投資進行審查,阻斷美國企業通過對華投資流出美國技術。此外,美國國會還干擾州和地方政府與中國的投資往來。眾議院的安德魯·比勒抨擊密歇根州引入寧德時代電池製造廠投資,認為「密歇根納稅人不應資助中國擴大其在美國的破壞性影響力」。他們還推動《外國敵對勢力風險管控法案》和《促進農業保障和安全法案》,要求地方政府叫停中國農業用地投資和農產品開發項目,將投資限制擴展到曾經低敏感度的農業領域。

就經濟制裁而言,美國國會傾向於將已有對華經濟制裁法制化、長期化。美國國會通過《保護美國知識產權法》,要求政府每年一次確定參與盜竊美國重大機密、從中收益的個人和企業,以此推動對「中國侵犯其知識產權」的個人和企業實施封鎖凍結、出口禁令、貸款禁令、採購禁令等措施。原本美國總統在制裁政策制定中擁有較大的裁量權,如今,當國會認為有必要對特定國實施長期制裁或已有制裁長期化時,就會通過立法程序推動。這導致總統很難改變和撤銷制裁,無法根據形勢變化而不斷調整其應對之策,進而導致制裁的長期化。

當前國會特別針對中國推動的立法,意味着美國對華經貿政策大轉型獲兩黨一致支持,已經走上了制度化、法制化不歸路。美國國會正日益成為中美競爭的「操盤手」,但經濟問題政治化,加之國會議員缺乏專業經濟技術官員的經驗,其政策在實際運行中對美國企業難言真正有益,也令本已脆弱的中美經貿關係再承壓。

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第一,這導致美國對華經貿政策的短視。國會對華鷹派過度膨脹,「新麥卡錫主義」在美國國會大行其道,它本質上與50年代的「麥卡錫主義」如出一轍,都是虛張聲勢、製造恐懼和收割政治利益。國會議員的言論和做法又進一步影響美國民眾對中國的看法。皮尤研究中心的數據顯示,2022年美國人對中國的看法更加消極。2020年約79%的美國成年人對中國表達了負面看法,2021年這一比例為76%,2022年這一比例上升為82%。他們認為中國是競爭對手或敵手,而非夥伴,將中國的實力和影響視為對美國的威脅。美國國會中不同派系在對華問題上表現得越強硬越受歡迎,形成靠比拼對華強硬爭取民意支持的局面,完全不顧其做法致使經濟背離自由市場規則,令美國企業成本上升,對美國行業造成的重大傷害。

第二,這導致美國對華經貿政策更具懲罰性,更缺乏靈活性。美國國會通過立法程序推動貿易和投資限制、經濟制裁成為法律,很難改變或撤銷,這將導致兩個嚴重的影響。一方面,由於國會缺乏專業智囊資源和技術官員經驗,難以精確和及時地管理複雜的貿易、投資和制裁項目,其政策制定缺乏靈活性和實際操作的可行性。另一方面,儘管拜登在中美領導人會談中釋放善意,但實際政策卻因政治現實而層層加碼更加強硬,進而可能錯失談判機會,進一步限制美國政府調整對華政策的空間,最終致使劍拔弩張的政策只強調競爭,不注重共存,既不可持續,也無效率可言。

第三,這將激化意識形態衝突,增大第三方國家選邊站的壓力。共和黨在眾議院建立針對中國的特設委員會(Select Committee on China),委員會主席邁克·加拉格爾聲稱,委員會將重點關注「意識形態戰爭」。為避免盟友與中國過度走近,美國反覆提醒盟友關注中國行為,敦促與美國「志同道合」的國家採取類似經貿措施,並鞏固美國盟友對供應鏈風險脆弱性的認知。這不僅增大第三方國家選邊站的壓力,也為全球跨境流動製造更多監管壁壘,為保護主義干預打開大門。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

文章原刊於《中美聚焦》
 

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  • 一些美國等西方國家的戰略界人士近年開始鼓吹「中國崛起到頂論」,試圖從發展預期層麵塑造中美競爭議題。美國塔夫茨大學教授邁克爾·貝克利等人認為,由於老齡化嚴重、資源匱乏、財政壓力加大、西方對華脫鈎等因素,中國的發展會在未來數年陷入停滯,中國的崛起將會終結,中國在經濟規模上不會超越美國。在這種情況下,中國不僅難以維持自身對其他國家的經濟吸引力,也會因為內部的挑戰而變得更加具有「侵略性」,這構成了一種「崛起到頂國陷阱」

    趙明昊  2023-09-29