李浩然:人大釋法是香港法律體系一部分

2016-11-08
李浩然
基本法推廣督導委員會委員
 
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人大常委會全票通過《基本法》104條釋法。(新華社)

每逢全國人大常委會對《基本法》進行解釋,總會引起一番關於香港法治的爭論。現在社會撕裂,支持和反對者總愛以很多不同的個人判斷來作出評價,卻往往忽略了最根本的法律規則。每個人都有自己心中的一個尺度,以個人判斷代替法律規則,不但不可能達成共識,更是對香港法治的嚴重傷害。

基本法第158條規定,基本法的解釋權屬於全國人大常委會。因此可說,全國人大常委會對基本法進行解釋,是香港法律體系的一部分。根據該條文,香港法院獲得全國人大常委會授權,在審理案件時可以對關於特區自治範圍內的條款自行解釋。至於人大常委會的釋法,則主要集中在關於中央政府管理的事務,以及中央和特區關係的條款。雖然不是說對於自治範圍內條款進行解釋,把全國人大常委會絕對排除,但是基於相互尊重,經過1999年以來一連串的居港權案例和2011年的剛果案之後,香港法院和人大常委會已經按照基本法的精神,形成了一定的分工工作習慣,各自負責兩個種類案件的釋法工作。這一點也反映在終審法院自己提出的「範圍外條款」當中。

所以要判斷人大釋法有否傷害香港法治,應該要看的是釋法內容是否屬於中央政府管理或中央和特區關係的事務,以及有沒有涉足自治範圍之內。看釋法的實體內容來作出判斷,才是一個法律人或思考法治問題時的應有態度。假如全國人大常委會針對香港自治範圍內事務釋法,而又未能夠充分解釋為何要這樣做的話,才真正會把香港法治和一國兩制拖入危險當中;反過來說,全國人大常委會只就涉及中央負責的事務釋法,是尊重基本法的表現。至於這次釋法針對港獨問題,涉及國家統一問題,自然屬於全國人大常委會的負責範疇,因此看不到如何損害了香港法治。

這次釋法,是由全國人大委員長會議啟動要求常委會進行解釋,其中依據是《立法法》。《立法法》是規管包括全國人大等立法機構工作權限的法律,該法第42條規定,全國人大常委會根據法律規定「需要進一步明確具體含義的」,或者「法律制定後出現新的情况,需要明確適用法律依據的」,進行釋法。全國人大常委會有兩種啟動法律解釋的程序。該法第42條所規定的是全國人大常委會見到有特定情况的時候,主動解釋,也是本次釋法的途徑;另一種情况是根據第43條,由一些條文中規定的機構,向全國人大常委會提出法律解釋的要求。這其中便包括在居港權案件中,行政長官向總理提交報告之後,由國務院向人大常委會提請釋法的途徑。

釋法的原因,應該是為了使基本法有未夠明確的地方清晰化,以應對近日不利國家統一的港獨問題。釋法並不是也不應該是為了針對某一兩個人,否則便變成是政治審判。相反,釋法應該針對的是一個整體的法律問題;而且釋法並不是取代法庭審理,也並不影響法庭對案件的判決和審判的獨立性。至於涉事兩名當事人的下場,就要由法庭判定是否有違反法律而定。而這次釋法的時間,跟法庭開庭時間幾乎重疊,則是一次巧合,並非為了針對這次訴訟;只是因為人大常委會通常大約兩個月開會一次。

我們的社會對法治非常關心,而法治更是多年來在各項指標中位居香港的最核心價值。現在有些人會單純提出「釋法就是破壞法治」等一類批評口號,卻沒有把箇中道理說清楚。筆者希望大家不要人云亦云,多作獨立思考。試想想,如果只把基本法作為一種裝飾、一種門面的東西,不顧及香港作為特別行政區的憲制位置,只以本地司法涵蓋國家主權的事務,我們的一國兩制和司法運作能夠順暢嗎?事實上,終審法院對這些問題的看法是更值得我們參考的。在劉港榕案的判辭中,終審法院同意全國人大常委會對基本法解釋權是「普遍而且不受任何限制」。終審法院既然如是說,那人大釋法又是如何破壞了法治呢?

 

文章原刊於《明報》觀點版11月8日,獲作者授權轉載。

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