警惕特朗普"新實用主義“外交

2016-12-02
朱鋒
南京大學中國南海研究協同創新中心執行主任
 
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美國總統特朗普外交一定會延續他近30年在公開場合幾乎一直在說的“美國第一”原則。(新華社)

隨著美國候任總統特朗普的權力交接團隊人員逐步開始浮出水面,對 2017年1月20日即將上台的特朗普政府的外交政策取向的分析也開始鋪天蓋地而來。特朗普究竟會選擇什麼樣的外交政策,2017年新政府上台後的美國究竟將如何衝擊世界?對這些問題的思考,是中國如何準備和應對特朗普時代中美關係穩定和發展的基礎工作。可以肯定的是,特朗普的外交政策選擇一不會是“新孤立主義”,二不會是單純的重商主義,三更不會奉行“新干涉主義”。特朗普外交政策的核心,將是一種美國中心論的“新實用主義”政策。

判斷特朗普會實行“新孤立主義”政策的原因,是因為他在競選的時候多次講過美國會減少同盟責任,要求日、韓等美國的亞洲盟國增加對美軍駐紮承擔費用,以及揚言需要讓美國的盟國“自己保護自己”。但這種競選論調是無法兌現為現實政策的。根本原因是美國仍將在特朗普時代繼續追求美國單極霸權的戰略。這一戰略的核心就是美國維持全球軍事同盟體系,並依靠同盟系統來保障美國在國際系統中的主導地位和戰略優勢。特朗普可以“要求”盟國,但難以改變美國冷戰後已經成為精英共識的大戰略。除此之外,1919年凡爾賽會議之後美國轉向孤立主義政策的原因,是美國當時以“威爾遜主義”為代表的國際主張遭到了英法等當時老牌帝國的排斥,一戰後美國既沒有國際體系中的權力優勢,又遭遇戰後秩序重建中的政策挫折,這是孤立主義興起的大背景。今天,美國仍然享有權力優勢,又居於秩序和規則兩個方面的主導地位。特朗普的美國沒有理由和國內政治基礎來重回所謂“新孤立主義”。
 
特朗普是個地道的、成功的商人,他擔任美國總統之後,卻難以在外交上去重複重商主義的政策導向。19世紀的美國外交一直到一戰之前,多數時間內追求的是典型的重商主義路線。例如美國在遠東的利益擴張和1899年對華政策所提出的“門戶開放”原則。但在21世紀美國擁有多樣化政策優勢的基礎上,美國對於如何實現市場秩序、貿易與金融規則和商業利益之間的聯繫,已經積累起了豐富的經驗和實踐。即使特朗普在競選期間揚言對中國發動“貿易戰”,要求日本更多開放市場,對這些議題的討論,也難以避免地將放在地緣政治、地緣戰略和地緣經濟三者互動的模式中進行。特朗普強調捍衛美國的商業利益,要讓製造業留在美國,要大力投資和翻新基礎設施,其重點不會是單純在貿易和金融上搞定中國和日本,必然會同時去使用美國的地緣戰略工具。商人的特質或許會賦予特朗普外交“交易特性”,但特朗普時代的美國同樣會強調長遠的美國地緣戰略利益,這是難以“交易”的。
 
自由主義全球化進程中美國“吃虧了”
 
特朗普外交政策選擇中“新干涉主義”的可能性或許最低。這不是因為特朗普特別熱衷於和平,而是2001年後阿富汗和伊拉克的兩場戰爭,讓美國意識到新保守主義鷹派的包打天下、自認美國可以充當“解放者”的使命,對美國是一場災難。奧巴馬執政8年,宣布從伊拉克撤軍、減少阿富汗駐軍、拒絕在中東北非“茉莉花革命”和敘利亞內戰中再度發動地面戰爭,切斷與“新保分子”的“新干涉主義”的聯系,這是奧巴馬政府的遺產。特朗普政府更沒有理由去重新“撿起來”。
 
展望特朗普外交,更有可能是華盛頓將轉而奉行一項“新實用主義”的政策。這種政策傾向的主旨,是在保持美國不受挑戰的軍事優勢和戰略主導地位的同時,讓美國能夠及時轉向它需要解決的、有社會共識的新問題,在商業、金融和市場競爭力等方面撈取實利,比其他國家更快地提出國際治理的新規則,而不是努力推銷美國的民主價值和所承擔的全球干預責任。這種政策傾向在美國外交史上始終是主流。基辛格在《美國需要外交政策嗎?面向21世紀的外交》一書中寫到,很多時候美國人都傾向於將重要的歷史時刻視為“轉折時刻”,但究竟有多“轉折”,“取決於面對的問題和挑戰是否是前所未有的、以及我們在應對這些問題和挑戰時可以作出的選擇”。今天的美國確實面臨諸多問題和挑戰。在特朗普看來,最重要的問題和挑戰是以美國全球責任為基礎的自由主義全球化進程出現了不利於美國的利益分配,讓美國“吃虧了”,引起了美國國內白人選民的嚴重不滿和美國主流保守價值的強烈反彈。特朗普曾高聲叱問美國在中東花了6萬億美元,認為這些錢足夠重建美國正在過時的道路、橋樑、隧道和機場。
 
“美國第一”的具體體現可能
 
特朗普外交一定會延續他近30年在公開場合幾乎一直在說的“美國第一”原則。具體來說,就是“美國事情第一”、“美國利益第一”和“美國的國內發展第一”。這一政策將與冷戰後美國外交的主流思潮——“自由國際主義”明顯拉開差距。這種美國“新實用主義”的外交政策傾向,很可能在以下三個方面發力:一是特朗普政府可能拋棄 TPP,但卻繼續著力在對外貿易、商業和金融關係上強調美國的市場原則和標準,進而謀求國際貿易、金融制度向有利於美國的方向調整和發展。特朗普念念不忘的,就是要讓美國不再從中國和日本的經濟交往中“吃虧”,就是要讓國際市場、投資和貿易關係繼續有利於美國。特朗普政府難以“去全球化”,因此它將高調要求美國式的“再全球化”。二是大力增加軍費,推出一系列新的造艦計劃和空軍建設計劃,改變現在美國先進的軍艦和飛機採購費用高昂、讓美國人自己都快用不起的現狀,給俄羅斯和中國直接施加不惜軍備競賽的壓力。這是共和黨外交理念重新回到上世紀80年代列根時代的特點,即美國一定要強化美國的權力優勢,“以實力求和平”。三是在中東和歐洲問題上選擇與俄羅斯合作,甚至不惜承認“後克里米亞”時期的歐洲版圖,降低美國對中東局勢的外交關注,爭取通過美俄合作走出敘利亞僵局。四是在亞太和歐洲地區鼓勵同盟國的責任和作為,並繼續將全球軍事部署的重點轉移到亞太地區,推行嘴上不說“亞太再平衡戰略”、但事實上繼承“亞太再平衡戰略”實質的亞太戰略。
 
特朗普能成為“第二個列根”嗎?
 
特朗普政策的外交戰略轉型如果出現這樣的變化,事實上將給中國更大的戰略和經濟壓力。首先,中美在有關人民幣匯率、市場開放度、投資領域、國有企業和出口補貼問題上的爭執會顯著上升,美國在驅動中國市場出現有利於美國的變化方面施壓可能更大、更具體和更頑固。其次,西太平洋地區的美國戰略介入和干預強度難以明顯降低,同盟政治仍將會是美國亞太外交的中心。第三,“再全球化”進程對歐洲、中東、亞洲和拉美地區的影響,很可能在一定時期內讓中國的海外投資和商業環境更加複雜化,尤其是美國市場對進口需求的走低,繼續打擊中國的進出口發展努力,全球需求增長將在較長時期內處於疲軟狀態。第四,美國外交政策調整所伴隨的美國國內產業和商業政策的調整,讓BIT為代表的中美投資協定談判變得更加困難。特朗普時代的美國,很可能是一個我們既熟悉又陌生的美國。這樣的美國,既想在國內通過新凱恩斯主義的減稅、鼓勵出口和擴大基礎設施投資來拉動經濟增長,又想在外交上回到列根主義的“以實力求和平”的進攻態勢。但問題是,特朗普能成為“第二個列根”嗎?
 
不管特朗普外交政策如何制定和實施,都將深刻而又廣泛地影響到中美關係。然而,經過建交37年的發展,中美關係的合作與交流的深度和廣度,都達到了前所未有的水平。特別是過去3年以來,在構建“新型大國關係”方針的引領下,中美關係再次取得了長足進展,雙邊貿易額、雙方投資存量和社會往來,都創下了歷史新高。在國際雙邊和多邊場合的中美合作也不乏亮點。11月14日,中國國家主席習近平與特朗普候任總統之間的電話交流,也定下了中美繼續合作、管控爭議、積極進取的建設性基調。中美兩國不僅是世界第一和第二大經濟體,同時也是對兩國人民和國際社會的繁榮、穩定與和平負有特殊責任的國家。特朗普政府時期的中美關係仍然值得期待!
 

原文刊於「中美聚焦」http://cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20161130/10792.html

 

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    沈大偉  2019-12-23