陳凱文:問責制和中聯辦,真是無法可依?

2018-02-21
陳凱文
學研社成員
 
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早前,立法會前主席曾鈺成撰文,提到一些一國兩制在香港的實踐中,沒有《基本法》條文為依據的重大舉措,包括:特區政府2002年開始推行的「主要官員問責制」、特區《行政長官選舉條例》規定,行政長官不能是政黨成員,以及中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(「中聯辦」)的設立。當中部份論點值得商榷,遂撰此文一說。

《基本法》中的「保留」,應從寬解釋

首先,曾鈺成提到在回歸前,港府的所有高官都是公務員,只有港督例外,而《基本法》第 103 條則規定,香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度,予以保留;「主要官員問責制」顯然離開了這條規定。特區政府這項重大體制改變,並沒有任何《基本法》條文可作依據。

曾鈺成提出這個論點,牽涉到憲制性文件應該從嚴解釋(strict contruction),抑或是從寬解釋(broad construction)的問題。所謂從嚴解釋,是指解釋憲制性條文之時,純粹按其用字的文義和狹義而定,至於從寬解釋,便是考慮憲制性文件誕生時的環境,探究立憲者的語言意涵和立法原意,從寬擴充和解釋其語言,以適應社會環境的變遷。

在《基本法》第 103 條的規定上,我們若使用從寬解釋原則,便知道當時的立法背景是香港回歸的過渡期,港府原有的公務員開始擔心回歸後飯碗不保、或者是待遇和晉升機制有變。因此,中央特別在《基本法》加入第 103 條,釋除公務員的疑慮。因此,條文中強調的「保留」而非「不變」,即是不等於回歸之後不能改變,只要在原有公務員體制的基礎上改動,仍是一種「保留」。

同樣原理,在《基本法》第 8 條中也曾規定,香港原有法律,除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外,予以保留。這裡的「保留」也不意味着香港回歸前所制定的法律,必須一直沿用,而是可以隨著環境的變遷,加以修訂乃至廢除。事實上而言,「主要官員問責制」只是改變了高官的聘任條件,其他大部分公務員的聘用機制,仍是維持不變的,符合從寬解釋原則上的「保留」。

新華社改名中聯辦,並不違反《基本法》

其次,曾鈺成聲稱,沒有任何《基本法》條文提及中聯辦的設立和職能,但不代表中聯辦的設立違憲。根據《基本法》第 22 條第二款的規定,中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特區設立機構,須徵得香港特區政府同意並經中央人民政府批准。換句話說,只要符合第 22 條的規定,即使《基本法》制定時並未打算設立的機構,也可在香港設立。

又事實上,中聯辦前身的新華通訊社香港分社,其實早在1947年5月已在設立,不是新設的機構。回歸之後,新華社香港分社繼續在港運作,特區政府亦曾於1999年7月2日在憲報上公布,新華通訊社香港分社是中央在香港特區設立的機構之一。及後,國務院在1999年12月28日第24次常務會議中作出決定,新華社香港分社在2000年1月18日起更名為中聯辦。換句話說,中聯辦不是回歸後新設的機構,而是改名而已。

簡而言之,曾鈺成提出的兩個情況,其實並無違反《基本法》的規定,以此作為所謂的「先例」,又或者藉此建議中央可以嘗試修改《基本法》,理由實在有點牽強。至於曾鈺成提到的行政長官不能是政黨成員,由於牽涉比較複雜的法理問題,所以鄙人將會另撰文論析之。

 
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