寒柏：強幹不弱枝，國務院之財政與稅收改革

人大會議的一個焦點，是國務院改革與架構重組。其中一項，就是將省級與省級以下國稅和地稅機構合併，實行以國家稅務總局為主與省（包括區、市）人民政府的雙重領導管理體制。這強化了國稅和地稅之關係，相信亦使財政收入的調撥和管理，更為得心應手。這次國稅和地稅機關的合併，應該會進一步加強中央與地方政府之協調。

這改革看以平平無奇，亦鮮有香港媒體詳細報道，但其實這次重組非同小可，甚至為中國政府即將推行的重要國策埋下伏筆。要理解國稅地稅機構合併之真正含意，或許先要簡單的從當今中國財稅制度說起。

1994年分稅制改革前

於分税制改革之前，中國財政與稅務制度，一直是奉行「分灶吃飯」之模式，財政收入主要留在地方政府，中央政府無法統一調撥，活用資源，亦難以整合省與省之間的利益，更不可能以較富裕地區的收入，來補貼和發展落後地方。中央政府甚至曾陷入財困，地方「諸侯」雖無兵權，但財權和行政權坐大，各自為政，難以節制。

施行分稅制之後

為制衡地方勢力並解決財政危機，朱鎔基上任後推行了「分稅制」。制度之下，耕地佔用稅和契稅等小稅種仍留給地方，而增值稅和企業稅等大稅種，則大部份需要上繳，由中央統一指揮，全國調控。這削弱了地方政府財權，最終解決了中國政府當時的財政危機。這亦使中央政府可作全國性的規劃和發展，為打後二十多年的經濟急促發展，奠定了穩固的基礎。

這分稅制施行至今，帶來了二十多年來的繁榮發展，亦衍生出不少新問題。主要問題在於，大部份稅收上繳，地方政府只能依賴拍賣土地及發展房地產的收入，來補貼其財政支出。最終，經濟發展必然會逐步邁向「高地價政策」，社會資源高度集中在房地產，也無法開展多元化產業，不利創新，亦使貧富懸殊情況加劇。每當政府需要打壓樓價時，都反過來擔心樓價下跌將會嚴重影響地方政府之財政收入。地方政府過份依賴房地產，如同被發展商「綁架」，不僅造就了「地產霸權」，容易滋生貪腐，亦無可避免地製造出全國性的巨大房地產泡沫。

千百年以來，官僚體系若過分集權中央，一紙命令，全國各省一體執行，則未必可以考慮到各地方之特殊情況和差異性。若批核權都在中央，中央官員亦未必可明白各省各地之情形而作出有效決定。若權力下放，則地方坐大而不聽指揮，不利中央的全國整體規劃及長遠發展，亦削弱了中央政府的環球競爭能力。遊走於兩者之間，到底該如何取捨？

國地合併的新發展

這一次國稅地稅機關合併，形成了以國家稅務總局與省人民政府的雙軌式管理體制，針對了分稅制的弊端，目的自然是重新整合國稅與地稅，使財稅轉移更為精準到位。其中一個可能性，就是讓稅收部門對地方政府的收入有了通盤理解，打破了地方政府以往只能依靠賣地收入的情況。稅收部門需要向地方財政負責，亦要同時向中央匯報。其中一個可能性，就是上繳中央的收入，未必再硬性規定是那一種稅項或收入，分成比例也可調節，重點是着重整體的考量，通盤的計算。

強幹不弱枝，大數據精準管理

有分析指，合併的發展大方向，應該促使財權下放給地方政府，增加地方政府的管治積極性。可是，這次的改革，地方稅務機關是同時向省政府和中央政府兩者負責，所以亦未必一定是代表權力下放，反而可以是中央權力更集中。

一方面，稅收機關掌握了地方政府徵收的國稅和地稅，可按實際情況提出預算，並向地方政府匯報。但同時間，預算亦要併入中央的「賬簿」，即同時要向中央負責，亦要直接向中央政府解釋預算的諸般細節。雙執管理之最終目的，反而是財權盡收中央，讓國家機關如肩使臂、臂使手的靈活運行。

劍指房地產泡沫

國稅地稅機關合一，故然可讓地方政府的財政規劃更為便利，但預算亦同時要得到中央的首肯。合併部門，統一籌謀，在現今資訊科技的支援下，「大數據」管理變得更可行。地方政府故然可按地方獨特情況制定策略，中央政府更可縱觀全局，居中調節。有了鉅細無遺的「大數據」，亦方便中央與地方政府之溝通與協調，「山高」不再「皇帝遠」，官僚制度之管理，將會更有效率。最終之目標，必然是拼棄從前「粗線條式」的上繳機制，而是建立出一套更精準、更到位、更細緻的全盤稅收分成制度。

市場傳言，全國將要施行新一輪遏止房地產泡沫的新政策。國稅地稅機關合併後，房地產稅的立法和落地過程，預期將會更順暢。打擊房價，自然會影響地方收入，但合併機關可使中央和地區都一同掌握整體情況，甚至必要時，或可以部份國稅來補貼賣地收入的減少，穩定地方政府的收入。這將會讓中央和地方政府在推行打壓房地產政策時，有更大的決心。

捕風捉影一番，於另一邊廂，香港特區政府的「財爺」，也剛剛拋出研究「空置稅」之可行性。估計全國性、全方位打擊房地產泡沫之政策將會陸續出台。中央政府的決心，將會比從前更大。

中國政府開徵房地產新稅項，找到了新的收入來源，才能扭轉地方政府過份依賴土地收入之情況。強幹不弱枝，才是這次改革的最終目標。

 

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