陳偉信:貿易戰的深層意義

2018-07-17
陳偉信
香港中文大學全球研究學士課程講師
 
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隨著上星期美國為約2000億美元的中國產品開徵百分之10的關稅作公眾諮詢,中美貿易戰升溫至第二階段。而近日有「救火隊長」之稱的副主席王岐山接見來自芝加哥市長伊曼紐爾(Rahm Emanuel),似乎表明北京有意借地方力量影響華盛頓施政。

香港對貿易戰,以至廣義的中美貿易關係並不陌生,畢竟曾是西方社會進入國內市場的橋頭堡,香港在東西方貿易有一定的角色︰在西方社會因韓戰對華禁運之時,香港是東西方貿易的重要突破口;在中國仍未享有美國永久最惠國待遇之前,香港問題曾是美方考慮是否延續最惠國待遇的理由之一。

然而,這場歷史上最大貿易戰背後的深層意義 – 特別是對於未來全球經貿關係的影響,卻甚少被本地媒體提及。是以筆者在此拋磚引玉,從國際政治角度出發提出兩點供讀者思考。

一. 美國鋼鋁關稅對世貿體制及國際關係的衝擊

北京提出美國的關稅措施是單邊主義,也是違反世貿保障自由貿易的原則,因此支持自由貿易的國家應予以抵制。誠然,世貿對於貨品貿易的基本原則是致力減少關稅及非關稅的貿易壁壘,但並不代表成員國不得單方面實施貿易保護措施。根據世貿前身《關稅及貿易總協定》(GATT),國家可在涉及國家安全或履行《聯合國憲章》內相關全球安全問題時,制定針對措施以保障國家安全或履行相關責任;而另一種情況是,假如成員國認為另一成員國的貿易行為嚴重影響其本土相關工業,可暫以「保障」(safeguard)之名實施貿易保護措施,但要面對其他成員國的相應「補償」政策,例如對其貨品實行反制措施。

回顧中美貿易戰的第一波,即美國單方面向進口鋼鋁徵收關稅,美國的「官方理由」以按照《1962年貿易擴展法案》(Trade Expansion Act, 1962)第232條,指外來鋼鋁嚴重影響美國國家安全,因此單方面開徵關稅以保護國家安全利益。相對履行《聯合國憲章》相關責任所衍生的貿易壁壘,以「國家安全」為由提出的貿易壁壘界線比較含糊,以世貿至今仍沒有相關仲裁案例針對以「國家安全」為由的貿易壁壘。

事實上,不論是中國、歐盟向世貿提出抗議的基礎是美國的關稅為不合理的「保障」措施,也建基於此來啟動反制政策。而有媒體指美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)已向世貿當局提出仲裁申請,指那些針對美國以國家安全為由開徵關稅的反制措施違反世貿原則。正如喬治城大學教授Marc L. Busch早前在《哈佛商業評論》指出,假如世貿接受上述仲裁並確認美國的理由符合世貿原則,會令自由貿易失去意義,原因是不同國家可以「經濟安全」(economic security)這廣義的「國家安全」為由設立任何壁壘,而世貿在仲裁上也必須接受這些壁壘;但假如世貿推翻美國的理由並裁定鋼鋁關稅不符合「國家安全」原則,變相表示一個國際貿易組織竟有權定義一個主權國家的國家安全領域,這對於所有主權國家而言均不能接受,特朗普(Donald Trump)亦有更充分的支持推行單邊政策,甚至可借此凝聚國內民眾支持。

二. 中國在貿易戰的兩難困境

理論上,當美國帶領挑戰自由貿易共識,其他國家自可承接這面旗幟,繼而獲得國際貿易的話語權 – 這亦是去年國家主席習近平在達沃斯世界經濟論壇年會,提出中國將捍衛自由貿易及全球化背後的外交戰略考慮。而近日中國及德國簽訂新的貿易合作協議時,媒體強調中德均表明反對貿易保護主義,似乎暗示兩國會在美國關稅措施下有更多合作空間。

無疑中國及歐盟在針對美國貿易保護主義下合作空間可進一步擴大,但這並不代表西方社會完全接受中國貿易政策及其領導地位。事實上,正好相反的是歐盟對於中國過去20年的「保護主義」深表不滿,這包括對於外商投資的限制、在知識產權保障不足、「善用」發展中國家地位保障國內產業等等,因此對於德國及其他歐盟國家而言,所謂的反對貿易保護主義既是針對美國也針對中國。因此,除非中國在知識產權、技術轉移及外商管制政策有明顯的改變,甚至對歐盟國家有所傾斜,否則即使這場貿易戰損害歐洲利益,歐洲也不見得會站在北京陣線,從而令北京在中美貿易所失去的難以在歐洲市場填補。更甚的是在假如貿易戰最終真的打開了中國國內市場,歐盟也大可上演另一場強硬的貿易政策談判,而求得到更「公平」的貿易待遇。而這個貿易關係兩難,正是北京當局最難回應的貿易決定。

 

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