「空降」局長與公務員如何相處?──專訪張炳良

2018-09-14
 
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張炳良曾擔任公務員,多年後輾轉成為局長。自董建華推出問責制以來,一直有傳聞局長與常秘之間不咬弦,甚至出現公務員陽奉陰違的情況。張炳良卻笑着表示自己與任內有三個常秘(包括黎以德、栢志高以及後來接任的應耀康)合作相當愉快。「我的管治風格是這樣的,問責班子及公務員團隊要充分合作,否則成不了事。凡事反對不可行,也不預期局長說要推A就A,這樣就沒有獨立思考,我也希望同事能提出問題。」

「我長期研究公共行政,發現所有地方的人都需要互相配合才可成事,如英國也是首相(Prime Minster)一言堂,不同人有不同看法實屬正常,所以我與同事開會時暢所欲言,就不同問題各持己見,當然最後是由局長作出決定,因此我也要負上責任。」他總結過去5年局長生涯,認為自己與公務員配合得不錯,大家互相信任。

Why與Why not?

如果按照張炳良的說法,人的因素在高官問責制中甚為重要。例如他本身喜歡與公務員合作,自然相處融洽。如果局長想推行符合自己心意的政策,但公務員抗拒,便不能如臂使指,兩者會否難以合作?他回應指,「抽離自身來說,從局長的角度來看,我『空降』即位,我也想推行應做的政策或方案,反過來如果局內公務員很想推某些政策,其實亦這是好事,代表他不會因循於現狀甚麼都不做,而是想推動一些新事物;從政府整體來說也是好事。因此局長和公務員團體都不會安於現狀,兩者都想要改變是好事」。「我作為局長如果思維與公務員一樣,我就會沒有使我優於公務員的附加價值。作為政治任命的官員,我的附加價值就是問下屬兩件事:為甚麼是這樣的(Why)?為甚麼不應做這些事、為甚麼不行(Why not)?必先經過這些思考,而這些思考只是我個人觀點,如果我想得太簡單的話,公務員應指正我,而他們指正了我又會顯示出他們的附加價值,大家都盡了自己應盡的責任。兩者互相補足,這樣安排就很理想了。」只是他也深明,在實際執行上大家也面對問題,把政策由概念變成現實操作,過程中一定要解決這些問題。政府想行動,先要問公權力基礎是甚麼,政府要仔細具體地考慮很多事情,如有時需立法,就要先考慮能否立法、法律有沒有漏洞、誰去執法、法律基礎是什麼、修例能否通過、遊說、諮詢、執行時所需的資源等等的一連串考慮。

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外國培養政治人才自有一套

如果問責官員都是公務員出身,似乎有違原意,失去附加價值,林鄭月娥的政府屢受批評,正是此因。張炳良對此表示不同意,認為與出身的背景無關,他指出當人坐在不同位置,就會有不同的思考,如醫生當上了局長,便不能以醫生的角度看問題,而是要以更廣闊的視野看待問題。這類部長是公務員出身的情況於外國並不罕見,甚至可能是制度刻意安排,接着他從學者角度分析,「例如新加坡經常從軍隊、公務員中尋找精英,安排他們到安全選區選舉,當選後進入政府內閣從初級部長做起,累積政治本錢。如新加坡總理李顯龍也是從軍隊出身,他也不能長期以軍事角度看待問題;又如法國過去有很多政府官員也是公務員或公共機構、法定機構出身,這也不代表他們思維單一。局長和公務員身份不同,看待問題也不同,如局長對公務員說如何執行,公務員則對我們提出建議。解決社會問題沒有所謂『最佳方法』,只會有次佳方案、三佳方案。因此很多時候在處理矛盾或在利益上的取捨未必令所有人滿意,這就是政治現實。」

談到外國選拔政治人才的方式,不得不審視香港情況,香港缺乏政治人才的問題一直為人所詬病,曾蔭權在高官問責制加插副局長及政治助理職位,正是要解決這個問題,但香港又缺乏在外國一樣的旋轉門制度,政治人才似乎難以培養,早期甚至只會在外界尋找人才接任高職,使人深感政治人才培訓階梯從缺。張炳良指這個問題不能一概而論,因為現屆政府有些副局長以前是政治助理,也曾委任副局長為局長,而政黨亦有培訓政治人才,但他也希望未來可以看到香港問責官員是政黨出身。「當然政黨或制度本身也有待提升,如立法會議員欲加入政府,進入政府卻發覺所面對的問題與在議會中不同,議員只是負責爭取不同事物,但政府成員卻要考慮怎樣實現這些目標、如何面對社會上不同聲音。」鑽研外國政治制度已久的他指出,西方政治人物在野是一回事,執政又是另一回事,外國制度有政黨和政府不同界別成員的輪替是好事,當議員有機會執政時便會認識到具體施政、政策、政治現實等情況,可惜香港苦無此機會。議員長期不思考執政情況,或不以執政角度考慮問題,就只會不斷叫價,列出願望清單,忽略政策落實問題。

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政府在議會的限制

政府過去一直被指缺乏聆聽政黨、壓力團體的聲音,是否正正因為他們只會不斷叫價?張炳良笑指自己不會將情況絕對化,但卻是時有發生,只是無計可施。在現時的政治制度下,議員自己的定位只是叫價,提出理想境界,成功落實與否只是政府的責任;但從政府角度來說,政府需要考慮這些理想的可行性、所需的社會成本、如何協調不同利益間的衝突。在政策制定過程中,社會上民間團體、非政府組織、民意代表的定位不同。「如民意代表代表選區選民,他們只需提出選民意見,自己不必考慮其他利益團體的意見;但若從負責統籌的政府來看便需要協調不同利益間的矛盾,因此政府所實現的往往不是個別民意代表滿意的。」他清楚地指出,香港不是政黨政治,政府在議會沒有選票,若政府無法游說政黨,很多政策也無法通過,政府也不能確保需要多少時間才能通過一項政策;相反英國的政黨政府在黨紀律下則能保證政策的通過,過去香港也是行政主導,政策的議定根本不需要經過諮詢。因此香港目前面對的問題是其執政能力有待提升,當然政制無法突破就會形成阻礙,政府威信不能強化。

文章及圖片獲《灼見名家》授權轉載。
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