鍾民杰:讓組屋奇蹟於香港再現?

2018-10-08
鍾民杰
神策研究院政策實驗室總監
 
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對大批基層和「窮中產」來講,經濟高度發達的香港絕非他們心中嚮往的天堂,而是令人受盡折磨的煉獄。房屋升至「顛價」,樓價收入比率上升至今年第二季的18.2,顯著高於1997年的峰值;與此同時,私人住宅的租金也難以負擔,近年屢創新高,幾乎到達了貧無立錐之地的地步。一眾無殼蝸牛或許可以考慮輪候公共出租房屋,惟首次獲編配單位的平均輪候時間已突破五年,遠水救不了近火。故此,愈來愈多市民為了解決當下的居住需要,寄居於空間極度狹窄的劏房。

當中不少環境非常惡劣,不適宜人類居住。或廚廁合一,租客要冒著食材受厠所細菌污染的風險解決三餐;或上床下廁,住戶要忍受蝸居裡濃烈的酸臭味方能入睡。眼看劏房戶的苦況,任何有血有肉的人都會感到哀痛和憤怒,並渴望求變。

很自然,部分人士將香港的房屋政策判定為完全失敗,並主張以新加坡為師。的確,新加坡在過去數十年提供平價組屋、鼓勵自置居所的政策取得了舉世矚目的成就。獅城由上世紀40年代英國房屋委員會報告所稱之「世界上最糟糕的貧民窟」,變成了一個號稱「居者有其屋」的社會,高達九成的當地居民擁有自己的住宅,居住環境亦得到顯著改善。有見及此,現屆香港政府推行「以置業為主導」的房屋政策,行政長官林鄭月娥女士亦毫不諱言其後推出的房屋新政「某程度上是走新加坡模式」。

問題是,香港輸了,是否就代表新加坡的房屋政策無懈可擊?本地社會把組屋制度奉為圭臬,簡直就如《莊子‧天地》所言,「識其一,不知其二」。事實上,組屋制度已面臨愈來愈多的挑戰。倘若香港不假思索全盤照搬,難免重覆別人的錯誤,讓市民再受幾十年的折騰。

「自置居所的社會」竟有怨氣

新加坡的人均國內生產總值在世界上名列前茅,而且絕大部分公民都住在面積可與香港豪宅媲美的組屋之中,但星州民眾卻不為此感到滿足。2012年,美國知名調查機構蓋洛普公司發表的研究報告顯示,新加坡人的快樂指數竟然遠遠落後於位處中游的香港,在全球148個國家和地區中最低!這種不快顯然不是偶然出現的情緒波動。根據新加坡國立大學商學院的一項調查,生活富足的獅城人民在過去十多年裡愈發憂鬱,其快樂指數「跌跌不休」。

民間日積月累的怨氣最後形成了一場政治海嘯,一度使執政黨長期以來無可挑戰的地位受到史無前例的衝擊。在新加坡第16屆國會選舉中,人民行動黨的得票率跌至立國以來最低,讓向來處於劣勢的反對黨拿下了創紀錄的六個議席,並一舉擊敗那些被認為毋須擔心選票的政治人物,首次在一個「集選區」打開了勝利之門。

新加坡人之所以不悅,其中一個主要原因在於樓市失控,令他們陷入「上車難」的困境。自2009年起,當地樓價拾級而上,到2013年見頂的時候,累計升幅已超過六成,跑贏了同期的居民收入增長。即使後來實施的一系列樓市冷卻措施漸見成效,預購組屋的價格升幅依然要比收入增長高出15%。樓價由此成為了推動新加坡人移民的主要力量。一項由媒體研究機構在當地進行的調查顯示,超過一半受訪者欲遠走他方,而讓最多人萌生去意的兩個原因正是「不該耗盡一生付房貸」以及「公營房屋的價格太離譜」。

香港市民或許會對上述的現象感到大惑不解,因為在他們的印象中,極具魄力的新加坡政府歲歲都在大量興建組屋,並以相宜價格向公民出售,照理不該出現有人買不起房子的情況。然而,這是一個相當美麗的誤會。雖然新加坡政府牢牢掌握著組屋的訂價權,但這絕不表示組屋的售價不動如山。很少人注意到,近年的組屋訂價機制曾作若干重大修改,在設計上已經與半世紀前大相逕庭,以致公開市場的起伏可以輕易傳導至公營房屋之上。譬如說,在上世紀90年代初,包含在組屋售價之內的地價開始與市場掛鈎;而由2007年起,一手組屋的訂價更以二手樓價作為參考。故不難想像,一旦新加坡樓市變得十分熾熱,組屋的售價也難免會水漲船高。

穩定抑或撕裂社會?

想當初,新加坡政府向公民提供廉價房屋之主要目的,乃提升社會的凝聚力。就算組屋真的如設想般,擁有增強公民歸屬感的神奇功效,也得先讓人置業才起作用。因此,新加坡政府一再強調,建造負擔得起的公共房屋依然是該國房屋政策的宗旨,繼而不遺餘力調控樓市,試圖扭轉樓市節節攀升的勢頭。經過一番努力,組屋轉售價格終於出現了下跌的徵兆。即便如此,價格仍然在2011年的高位上徘徊,始終沒有返回以往親民的水平。

其實,新加坡政府不太可能容許組屋的價格大幅下挫,否則就會與「買房養老」的政策目標產生衝突。組屋早已不再純粹是一間供人棲身的居所,而是綜合性社會保障體系的重要組成部分,作為退休人士的收入來源。為此,當地政府建立起轉售市場,令組屋變成一件可以買賣的商品。毋庸贅言,要令公民通過組屋獲得足夠的「退休金」安享晚年,就必須令組屋升值,而且上升的速度不得落後於薪金漲幅。

近年大量引入的新移民,剛好構成了一股助推組屋價格上升的動力。一般來說,新加入新加坡國籍的移民會獲發「永久居民」的身分,而根據規定,只有當地公民才有資格購買一手組屋。換言之,轉售市場乃「永久居民」購買租屋的唯一合法途徑。源源不絕地湧入星洲的新移民持續擴大二手組屋需求,價格升勢當然日趨迅猛。組屋業主固然財富暴漲,政府也得以推卸為老齡人口提供保障的責任,但這一切「成就」是以扼殺下一代的置業機會為代價,背離了房屋政策的基本目標──確保世世代代國人負擔得起優質住屋。正所謂「順得哥情失嫂意」,究竟是要優先照顧組屋業主還是扶助年輕人「上車」,新加坡政府莫衷一是,只能暫時像走鋼線一樣,維持著一種非常脆弱而且危險的平衡。

儘管購買組屋的擔子仍然比在香港置業輕得多,樓價收入比停留於個位數字,但一個不容爭辯的事實是:年輕一輩的房貸供款年期與日俱增。利益受損者勃然大怒興師問罪,新移民頓成代罪羔羊。結果十分諷刺,原本用作穩定社會的組屋,變成了族群分化、矛盾激化的禍源。

假使新移民人數停止增長,新加坡也未必就此回復和諧。令新加坡政府意想不到的是,當組屋被定位為一種幫助公民套現獲利的工具後,在樓價只升不跌的預期下,非但不能確保人們安分守己,反而有機會誘使公民做出一些破壞社會公平的行為。按規矩,一個家庭住戶同一時間只可持有一間組屋;此外,單身人士的年齡超過35歲時,會被賦予購買組屋的資格。於是,當地一些夫婦便會擇機假離婚,把成家時購入的組屋交由其中一人保管,再由一人買入另一間組屋,或期盼加倍享受物業升值的好處,或希望騰出原有單位作出租用途,額外賺取可觀的租金收入。整個過程根本沒有情感因素可言,各人只顧以投資或投機的手段謀一己之私,不惜擠佔珍貴的房屋資源,損害他人置業的權利,相互殘食。

「資產」增值的幻覺

差價的誘惑實在無可抗拒,新加坡內外之民眾莫不對組屋趨之若鶩。很少人仍能保持清醒,細心想想自己添置一間升多跌少的組屋,是否真的穩賺不賠,從此安枕無憂。買樓總是離不開巨額房貸,人們需要穩定的收入來還本付息,故置業人士在對沖樓價上升風險的時候,也為自己製造出個人財務風險。尤其是房貸供款年期不斷增長,買家面臨的不確定性有增無減。一旦在清償所有款項之前因就業情況變化而失去供款能力,生活便很容易陷入絕境。

縱使新加坡政府會協助那些有財務困難的人士作組屋調整,但如果要他們換一套較小面積的組屋,等同削減了他們日後的「退休金」。所以,他們當中有些會放棄尋求政府協助,寧願用自己的方法保住那塊重要的「資產」。據傳媒報道,有單身女子在2008年環球金融危機中周轉不靈,被迫把原本自用的組屋租出,有屋住不得。她遷出後寄居於設備和服務齊全的樟宜機場,依靠每月一千多新加坡元維持生活所需,這種日子竟長達八年之久!無論組屋升值能否為她帶來好處,可以肯定的是她往後的日子都會過上資產豐裕但現金拮据的生活。

哪怕無驚無險完成了房貸供款,新加坡人後來驚覺,自己原來把一生的血汗錢投資於一個不斷貶值的「資產」。新加坡政府認為該國土地有限,為了確保日後可以為子孫建造新組屋,特意將屋契年限訂為99年,到期後業主必須把單位還予建屋發展局,地皮則交由政府重新發展。換句話說,新加坡沒有真正意義上的「居者有其屋」。所謂的買組屋,不過是購入了一個為期99年的租賃權,而非一件可以代代相傳的資產。雖然兩代人的居住需要基本上可以得到滿足,但這也意味著組屋愈近屋契到期之日,其內在價值就會愈來愈低,最終歸零。政府長期把組屋描繪成家庭積蓄的最佳增值投資,與現實不符。

除了貶值預期外,新加坡政府對房屋貸款作出的規定也限制了高齡組屋的需求。當組屋的剩餘屋契不足30年,買家就不准動用公積金來購買有關單位;當剩餘屋契不足20年,建屋發展局甚至停止為買家提供房屋貸款。高齡組屋轉售能力相對低下,限制了價格上升的空間。無錯,組屋業主可以通過「屋契回購計劃」把賣回建屋發展局,惟有關組屋的屋契必須至少仍剩20年。一言以蔽之,買樓要早,賣樓也要趁早。

或者有人會反駁說,近年一些屋契較短的組屋在轉售市場上也賣得好價錢,不愁出路。但這種觀點忽略了背後的投機思維。買家頻頻出高價購入價值較低的高齡組屋,目的是賭這些單位有朝一日會被納入賠償相對優厚的「選擇性整體重建計劃」。可是,因為國家財力的限制,被選中的組屋只屬少數;新加坡總理還指出,有整體重建潛力的組屋基本上都已入選。說到底,高齡組屋的價值隨年月逝去而趨向下降。

在奇蹟中反思

剩餘屋契較短但售價較低的組屋,不正好為新加坡人提供更多元化的住屋選項嗎?沒有人能夠否認這個事實,但請別忘記,這些價格較低的高齡組屋所具備的儲值功能也較差。相對貧窮的居民當然可以將之買下,以滿足當下的居住需要,但有關物業難以幫助他們像高薪階層一樣,建立起豐厚的「資產」,為退休做好充足準備,「買房養老」的哲學在似乎難以適用於收入較低的人士身上。

新加坡的學者注意到,假如窮人購買了一間高齡組屋,然後在入住了一段相對較短的時間後歸還給建屋發展局,幾乎跟租用房屋沒有太大的分別。當然,比起購買高齡組屋的業主,入住公共出租房屋的租客擁有更大的移動能力,因為他們可以根據自身需要遷離,毋須苦等市場上的買家為自己解套;再者,這些租客可以免受物業套牢,擁有更大的可支配收入,去做其他更有經濟價值的事情。

於是,新加坡最近出現了一種聲音,呼籲當地政府擴大公營租住房屋的規模,優先為低下階層提供質素合理的棲身之所,消除國民為了獲取房屋「擁有權」而承受的風險。在租金水平方面,可以向低收入家庭收取津貼租金,而在租住房屋供應充足的情況下,亦容許其他家庭以市場水平的租金租住;在租用時限方面,可以向租戶提供年期較長的租用權,給予他們一份安全感。上述幾個建議不僅獲得當地學者的肯定,甚至得到部分地產界人士的支持。後者甚至認為,公營租住房屋可以減少年輕人的房貸壓力,保持著一份敢於冒險和開創事業的精神。

房屋全盤私有化,物業最後必然徹底淪為所有人的投機工具,可謂死路一條,故新加坡實行了有限制的「置業」主導房屋政策。但在幾十年過後,新加坡也不得不考慮向租屋發展。由此可見,香港過往的公共房屋政策以租為主,方向正確。香港退化成劏房煉獄,錯不在政府大量興建廉租屋和居屋,而是錯在後來的官員沒有貫徹始終,竟倒過來鼓勵置業,甚至無所不用其極,走公營房屋私有化的邪路。最後落得一個全民聲討、大權旁落的下場,何苦?

 

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神策研究院政策實驗室總監 鍾民杰

 
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    招國偉  2019-11-20