陳凱文:從包致金言論,看人大釋法權

2018-12-13
陳凱文
學研社成員
 
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日前,終審法院非常任法官包致金出席「公民實踐培育基金」主辦的法治論壇,席間談到人大釋法的問題。不少媒體報導指,包致金曾提到全國人大常委「沒有主動釋法的權力」,繼而口誅筆伐。然而,翻查論壇的直播後,包致金似乎沒說過這樣的話。他在論壇中只認為人大釋法影響司法自主多於司法獨立,同時認為人大常委越少釋法越好,釋法會為法治帶來長期傷害,因而呼籲人大常委要有約制。

反對人大釋法與普通法

包致金持有這種論點,主要跟他是普通法系的法官有關。在普通法制度下,司法解釋是法院獨有的權力。他們不傾向立法機關作出司法解釋,因為他們質疑立法機關是政治組織,釋法時可能存在政治考慮,而非單靠條文的意思進行解讀。另外,法官判案時進行釋法,將會成為案例法,有着「變相立法」的功能,而人大釋法對法院具有約束力,也有着「變相立法」的功能,所以他們通常主張修法代替釋法。

說實話,包致金的論點其實並不新鮮,自1999年第一次人大釋法爭議起,便一直有類似的聲音,然而,第一次人大釋法後,終審法院在劉港榕案的判詞之中,已承認《基本法》第 158(1) 條已賦予全國人大常委擁有全面而不受限制的釋法權,對香港法院具有約束力,所以大部份終審庭法官談及人大釋法之時,都會承認人大常委擁有釋法權,只是他們仍會視人大釋法猶如「政治決定」,因而主張人大常委釋法越少越好。

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包致金反對人大常委主動釋法嗎?

問題回來了,為何有些媒體的報導,會聲稱包致金主張全國人大常委「沒有主動釋法的權力」呢?主要原因,相信是源自包致金過去的言論。在2012年10月,包致金由終審法院常任法官轉為非常任法官,便曾聲稱《基本法》賦予終審法院有權尋求人大釋法,但終院主動提出以外,其他釋法都是錯誤。值得一提的是,在劉港榕案的判決中,包致金當時作為終院常任法官,是並不贊成人大常委擁有主動釋法的權力。

換言之,包致金至今可能仍主張人大常委主動釋法是「錯誤」,但是他確實沒在今次論壇提及。此外,他並非聲稱人大常委沒權釋法,而是沒權主動釋法,所以不少人只是強調人大根據《憲法》第 67(4) 條和《基本法》第 158 條而擁有的釋法權,其實不是有效的反駁。畢竟,包致金和部份泛民主派的論點,主要來自他們認為《基本法》第 158(3) 條限制了人大主動釋法的權力。

《基本法》第 158 條的解讀差異

他們認為,根據《基本法》第 158(2) 條和第 158(3) 條,人大常委已授予香港法院在審理案件時,可以自行解釋《基本法》關於自治範圍內的條款和其他條款,只有法院在審理案件時需要解釋《基本法》關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款,而該條款的解釋又影響到案件的判決之時,全國人大常委才可在案件作出不可上訴的終局判決之前,由終審法院提請釋法。

然而,《基本法》第 158(1) 條、第158(2) 條和第 158(3) 條,本身是三段獨立並且互不從屬的條款。首先,第 158(1) 條已列明《基本法》的解釋權屬於全國人大常委,第158(2) 條並無任何字眼明示或暗示,人大常委在授權香港法院在審理案件時,可以自行解釋《基本法》關於自治範圍內的條款之後,便沒權主動解釋《基本法》關於自治範圍內的條款和其他條款。

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至於第158(3) 條,並非規限人大常委釋法的權力,反而是對於香港法院的釋法作出規限。換言之,第158(3) 條不是規定人大常委只能在終審庭尋求釋法時才可作出解釋,而是案件涉及《基本法》關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款時,終審庭「應」向人大常委尋求釋法。這個「應」在《基本法》的英文版是"shall",所以包致金聲稱終審庭「有權」尋求人大釋法,這說法是錯的,尋求人大釋法是憲制責任。

在劉港榕案中,由於其他終院法官均認為,《基本法》第158(2) 條和第 158(3) 條並無規限人大常委釋法權的意思,第 158(3) 條也不是人大常委作出釋法的唯一條件,再加上人大常委的釋法權力乃是《憲法》第 67(4) 條的法律延伸,所以認為《基本法》第 158(1) 條賦予全國人大常委釋法權力是全面而不受限制的。 (原文: This power originates from Article 67(4) of the Chinese Constitution and is contained in Article 158(1) of the Basic Law itself. The power of interpretation of the Basic Law conferred by Article 158(1) is in general and unqualified terms. )

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