解構中聯辦的權與責

2020-05-04
 
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「兩辦」最近發聲明,恍如一石激起千重浪,在香港社會引起巨大震蕩。爭議的焦點是《基本法》第二十二條,更確切地說,是中聯辦在香港是否擁有「監督權」,或者如泛民所指的是否「干預」了香港內部事務。

這不是一個容易回答的問題,當中涉及法律條文的縝密艱澀、「模糊空間」或策略性的留白、立法者的原意。難怪港府忙到三更半夜三易其稿,在記者會上主事官員倒背之手失控抽搐。

不過,這未必是壞事。是非可以越辯越明,尤其是似是而非的問題。如果香港市民能夠藉此番法律爭議,對《基本法》有更全面準確的理解或啓蒙,如果中聯辦的法律地位與具體權力有更完整清晰的解釋乃至制度建構,如果「一國兩制」實踐二十三年出現的迷思得以破解,如果「夏駱新局」真能讓香港重拾正軌走出困境,這爭議豈不來得正是時候?

關於香港中聯辦「干預權」之爭,需要在憲法與《基本法》共同構成的特區憲制秩序之中去理解。中央對香港有監督權,這一點不存在爭議,《基本法》第17條第3款、第48條第3、8項、第158條都已闡明。當下的爭議,是中聯辦是否落入《基本法》第22條第二款所指的「中央各部門在港設立機構」。

回溯歷史及梳理文件,有助於解答問題。早在1978年,時任港督麥理浩首次出席新華社舉辦的中國國慶招待會,此後成為歷任港督慣例。香港中聯辦首任主任姜恩柱曾形容,這是港英把新華社香港分社當作中方駐港官方代表的「一種默認」。

2000年1月,特區政府刊憲第300號公告,宣示中聯辦是中央人民政府本身在港設立的機構。

顯而易見,無論是回歸前的新華通訊社香港分社,還是回歸後更名的中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(參見國函〔2000〕5號),都是中央政府的派出機構,代表中央處理香港事務,絕非一般意義的「中央各部門」,而是中央意志在香港的延伸。所以說,中聯辦的設立,跟《基本法》第22條第二款無關。

明白了這一點,也就可以理解中聯辦不在《基本法》第22條第1款的「不得干預」範疇。否則,「一國兩制」就存在脫鈎的憲制怪圈,顯然不符合立法者原意。俗語有謂,「你永遠叫不醒裝睡的人」,香港有些政治人物及法律界專家對此更願意「選擇性裝糊塗」。

長期以來,中聯辦廣而告之的職能有五大項,雖然多涉聯絡性質,但有一條寫的很清楚,就是「承辦中央人民政府交辦的其他事項」,而「其他事項」自然可以包括對港行使中央授權的監督。

中聯辦負責人確實曾經承諾不會干預香港內部事務。1996年6月,新華社香港分社時任社長周南接受《時代》雜誌訪問表示,「1997年之後新華社香港分社……絕不會干預由特區政府負責的高度自治範圍內的事務」。2000年2月,時任中聯辦主任的姜恩柱也在新春酒會的祝辭提出四個「不變」,其中第二個就是「支持香港特區政府依照《基本法》施政、不干預特區自治範圍內事務的原則不變」。

但有一點需要釐清:不干預與有無權干預,是兩回事。多年來,中央的對港的指導思想是「井水不犯河水」,導致港人對彼此的憲制地位一知半解,強烈排拒北京在香港事務的「話事權」。這些港人須明白,中央授予特別行政區高度自治權,並不意味着中央沒有或放棄監督權。中央必要的監督,有助確保相關授權的正確行使。

當下,內地官場中有不少人痛感「消極不干預」失掉了話語權,「一國兩制」走了不少「寃枉路」。尤其是2014年「佔領中環」及去年的「反送中」,凸顯「離心離德」的政治狀況,促使北京深刻反省治港策略。坊間所稱的「夏駱新局」,相信僅僅是開始,相關動作會陸續有來。

我們再從憲法而不僅是《基本法》的角色,繼續討論中聯辦的權責。

眾所皆知,香港各方政治勢力遇政治爭議,言必援引《基本法》條款,這是對的,但必要而不充分。舉一例,大律師公會日前發表聲明指出「《基本法》中沒有任何條文賦予中聯辦和港澳辦對香港自行管理的事務行使監督權。如所謂兩辦擁有的監督權是指兩辦有權干預香港自行管理的事務……將有違《基本法》第11條、第12條及第22條的規定」。這個陳述忽略了一個事實:九七回歸之後,中國憲法和《基本法》共同構成了香港的憲制基礎和憲政秩序。這一點,不可忽略,不可不察。

循此邏輯,《基本法》規範了中央與香港特別行政區的憲制關係,但具體由哪些部門、按照什麼程序和標準對香港自治權進行監督,在《基本法》中確實欠詳盡或有留白之處。但這並不影響對原則的把握。香港中聯辦的法律地位並非基於《基本法》,而是基於中國憲法。香港中聯辦在中央依據憲法授權進入特區憲制秩序,代表中央行使監督權。

香港有些人或許會問,中聯辦如果在香港不遵守《基本法》怎麼辦?這是可以理解的,但不必擔心,因為有《基本法》和憲法的雙重約束。

國務院早在1998年已對新華社香港分社地位和權限(國辦函〔1998〕20號)有明確規定,其為中華人民共和國中央人民政府授權的工作機構,並在香港法律許可的範圍內開展工作。

中華人民共和國憲法第五條則申明,所有的國家機關都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。

今次關於中聯辦「干預香港內部事務」之爭,看似意外,其實也是長期積累的「香港高度自治有多高」問題的爆發,郭榮鏗拉布被點名僅是導火線而已。我們真誠希望,北京和香港各界都不應讓此次爭議「走過場」,而是利用此契機來一場大辯論,把過往不明不白的問題講清講楚。

 

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  • 駱惠寧主任出任國安顧問的另一意義,就是完成了王志民主任「中環西環行埋一齊」的心願,令中聯辦以國安之名,將權力伸延入中環。

    李伯達  2020-07-07