田飛龍：治港範式轉型：從「粗放治理」到「精細治理」
時光轉入2020年9月，大灣區除了香港已經「通關」，香港的社情民意仍在國安法和新冠疫情的雙重作用下晦暗不明。國安法壓住了街頭的勢頭，遏阻了外部勢力的干預魔爪，但不可能短期內改變人心結構。香港的人心，也許是世界上最複雜的人心，經由中國近現代曲折歷史以及英國百餘年殖民史層層疊加，如茶壺裡的茶垢，不僅有歲月沉香，也必然藏污納垢。坊間論者常見香港之一面：褒者捧上雲霄，直到遭遇反修例運動的現實批判，不好意思再無節制地追捧下去；貶者則訴諸國家主義傲慢及民族復興豪情，隔空開罵，怨氣與羞辱夾雜，其中況味也需要香港人細細品察，因為決定香港最終前途的不是外部勢力，甚至不是中央政策，而是國家主體人民的共識和意志。
所謂一個巴掌拍不響，香港怎麼就由內地民眾心目中的「移居天堂」以及國家發展的絕對優等生，而倏忽間變成問題少年和攬炒無腦一群。並非香港人皆如此，但香港「沉默多數」的民心難測與不作為主動證明了香港自治能力的短板，一定程度上縱容了香港的變亂，因此無法推卸責任，任何一個人都無法脫責。只有香港每一個人都清醒地反思和承擔責任，香港才配得上「高度自治」，才有光明的前途。香港的前途是誰都包辦不了，也是給不了了的，只能是香港社會自身的覺醒和爭取。
9月以來，香港整體治理呈現混沌彷徨的狀態，像久病無依的人一樣，魂散神濁，不復昔日的芳華與自傲。傲慢還是有的，骨子裡的，但底氣實在不足了，形勢比人強。國安法，是補丁式立法，中央沒有決定改變「高度自治」，而是以國家立法完成香港自治不能完成的制度任務，是底線止損，是阻止香港的斷崖式崩盤，是維護「一國兩制」整體制度安全的保護行為。反修例運動打破了香港自治能力的神話，也直接批判了中央管治的高度節制主義，給「一國兩制」出了一道世紀難題：香港自治能力嚴重短缺時，中央何為？國安法是必然的國家理性答案。
但香港人似乎並不領情，他們只在乎自治甚至妄想以攬炒方式實現完全自治，少數夢遊者更有港獨幻念。他們是「順應」歷史大勢成為香港「一國兩制」下的自治主體的，他們沒有吃透這一憲制秩序真正的戰略意圖和長遠目標，他們不知道國家到底要幹什麼以及他們需要對國家盡何種義務。一切都在靜悄悄但又殘酷無情地狂飆突進，他們的能力和意願逐步顯露出無法忽視的短缺。在大灣區戰略規劃中，面臨反修例的全面衝擊，若無國安法，香港肯定掉隊，但有了國安法，香港也不一定不掉隊。好聽的話已經沒有多大意義了，香港的重要性來自歷史積累和國家體制的包容性，也來自過往相對緩和的國際環境，而不是純粹或不是主要來自香港人。面對大局變動，應變的戰略思考者和行動者的匱乏，機會主義與兩面派的盛行，是香港自治的最大困惑。
9月是有意思的一個月，就香港而言：其一，9月6日是預定的立法會選舉日，但疫情控制不力，香港特區政府和中央合意決定了選舉延期一年，立法會整體留任，選舉奪權遊戲按下暫停鍵，也給了香港休養生息的黃金一年；其二，香港疫情防控一波三折，無論是本地限聚令的執行，還是國家抗疫檢測的援助，似乎都事倍功半，個人自由對自律及發展價值的凌駕，使香港染上了與西方類似的抗疫疾患；其三，持續封關對香港經濟民生的打擊面和打擊深度不斷擴大，政府救濟只能是應急和臨時性的，長遠還需以融入國家的方式重啟經濟，但香港各界覺醒者和焦慮者似乎不佔主流，無腦的攬炒主義依然有相當的觀念市場和實踐號召力；其四，美國制裁及未來的升級預期決定性改變了香港的國際環境，WTO法律保護不了香港，舊有的全球化條件及優勢面臨高度的變遷壓力和不確定性，戀舊是無意義的，香港的國際地位需要國家支撐並深度參與國家的新全球化謀劃（大灣區及一帶一路），但看懂的人還是不多；其五，香港「二次反修例」始終是一個政治幻想命題，法律環境已變，市民即便仍然沉默及逆來順受，但受激進行為蠱惑的意願大大降低，香港社會不可能兩次踏入同一條「社運河流」，無論本土極端勢力和外部干預勢力如何發功強推，只能是成為香港國安法的精準打擊對象，只是為了增加一些國安法案例而已；其六，在議員是否留任問題上，香港反對派放縱民粹，居然將中央決定的執行問題轉化為不可靠及存在操弄嫌疑的民調與民意比例問題，顯示出香港代議民主精神的嚴重衰退以及反對派對中央管治權威的抗拒不合作取向。
為什麼會這樣呢？香港是一個深度殖民化和深度西方化的現代社會，西方有的現代性病症，香港基本都有，包括分配不公問題、青年人造反問題、民主民粹化問題、全球化逆轉問題、本土主義問題等等。中央對香港的治理，既往基本寄託於「高度自治」，實質上反映了中央對香港及西方內部治理張力和矛盾性的認識不足，也對自身理解和管治香港的實際能力不夠自信。「高度自治」是一種放任治理模式，對應的是中央的高度節制，但也卸載了中央的積極管治責任。在「一國兩制」的放任治理模式下，香港主要的矛盾問題被歸入自治範疇，由香港社會及政府自己負責。可是香港自治能力不是民主理論假設出來的，也不是中央信任就培育出來的，而是必須實際鍛造出來。香港回歸，以缺乏自治能力訓練並缺乏深刻國家認同的殖民地官員群體，簡單換旗易服，搖身一變而成特區自治官員，自動卸載了原有的總督權威和英國作為宗主國的文化領導權，寄希望於香港精英的自然愛國情感和責任感作為高度自治的理性基礎。這樣一種過於簡單化的「換頭治理」實際上導致香港管治處於「無頭」狀態，中央高度節制，悶聲發大財，以尊重高度自治的理由長期疏離於香港回歸後的實際管治，而特區政府的行政主導也只能是紙面上的，面臨內外多重夾擊以及局限於問責官員的政治能力，始終無法施展制度所預定的豐沛功能。
於是，回歸後的香港治理就變成了「井水不犯河水」的責任分離式治理，中央聚焦於經濟利用，在治理上疏於負責，而特區政府窮於應付，畏手畏腳，根本無法展現自治能力。香港管治與社會治理的實際重心日益導向本土派和外部勢力，直到2019年天翻地覆式的極端社會運動出現。實踐證明，既往「一國兩制」實踐中的「粗放治理」在理論上是偏差的，在政策上是缺失的，在後果上是嚴重的，既未能樹立中央管治權威，也未能培育香港自治能力，以至於一場反修例運動導致香港自治能力全面癱瘓，而中央管治竟然無處着地。
十八大以來，中央治港確有法理和政策上的嚴肅反思和調整，「井水不犯河水」式的放任治理和粗放治理實質上被修正和拋棄，「一國兩制」中的「一國」被認真對待和制度化。中央治港出現了從「粗放治理」向「精細治理」的轉型。2014年白皮書中的「全面管治權」是中央轉向積極治理和精細治理的關鍵分水嶺，早於佔中運動，更對反修例運動有所預判，但沒有能夠堅持持續性的法理糾偏和制度建設。佔中以來的香港治理，始終存在着「嚴格治理」與「和解治理」的變奏，思路上並不足夠清晰與一貫，甚至對香港內部政治情勢及外部冷戰環境變化存在嚴重誤判，以為形勢一片大好，以為經濟民生的聚集可以跳脫香港的「過度政治化」陷阱或者民主焦慮症。比較而言，2019年的香港反修例運動是回歸以來香港病症最全面的爆發，癌症式爆發，也是觀察和調研香港社情民意的最好的現場和田野，超過既往所有層次與形式的所謂課題調研。反修例運動真正「教育」或者說「教訓」了香港社會、特區政府乃至於中央有關部門，整體上且決定性地推動了中央治港路線向精細治理的轉型。2019年10月底的十九屆四中全會有關決定，是對港精細治理的制度開端，國安法的立法是具體展現。精細治理沒有偏離「一國兩制」，而是全面準確理解和實施「一國兩制」。但精細治理極大擠壓了「一國兩制」既往的模糊空間，倒逼香港社會腦筋急轉彎，這是極其不易的，許多人還處於這一波轉型帶來的「政治腦震蕩」之中。
總之，對港精細治理已入正軌，也是整個國家治理現代化的一部分。其前景如何同樣是一個巴掌拍不響，在很大程度上取決於香港社會和特區政府的政治成熟、國家認同及自治能力的實際增長。這在香港治理進程中構成了某種「二次回歸」及香港自治能力的「二次發育」。香港到底如何能夠適應和發育好，是「一國兩制」下半場的關鍵。國家只能提供基礎條件與環境，不能包辦取代香港自身的政治成熟過程，也不能擔保政治成熟的任何結果。自治需要德性與能力相適配，香港需要向國家證明自身的自治德性與能力。我們期待着國家的精細治理促成香港自治能力的結構性成熟，幫助香港團結、理性再出發，追求與國家始終同行的光明前景。
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