張介嶺:中美在WTO改革問題上將遭遇一場硬仗

2021-03-02
張介嶺
香港商報董事總經理
 
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2月15日,在WTO總理事會特別會議上,WTO全體成員一致同意,正式任命尼日利亞經濟學家奧孔喬-伊韋阿拉被為WTO第七任總幹事,任期將從今年3月1日持續至2025年8月31日。

作為WTO歷史上首位女性總幹事,以及首位來自非洲的總幹事,伊韋阿拉將解決新冠疫情相關問題、改革世貿組織爭端解決機制和實現多邊貿易規則現代化列為上任後的三大優先任務。

以這三大議題為優先任務,既有現實考量,又事關WTO機制的長遠發展。由於種種原因,WTO一些重要談判舉步不前,不少國家另闢蹊徑,轉投雙邊或諸邊貿易協定,WTO機制面臨前所未有的壓力。

WTO強調,實施專利保護是擴大全球貿易的核心,但《與貿易有關的智慧財產權(TRIPS) 》協定中的藥品專利規則被批限制了貧困國家獲得藥品的能力。印度和南非牽頭提出新冠疫苗和治療不適用於TRIPS,但遭到美國等發達國家的反對。

毋庸置疑,取消相關貿易限制措施,提高抗疫物資跨境流動的自由度,同時,擴大新冠疫苗在全球的生產許可範圍,讓更多貧窮國家早日獲得疫苗,這對全球同心抗疫,幫助重災區,尤其是欠發達國家儘快恢復經濟至關重要。

然而,新冠疫情造成的危害在人類歷史長河中畢竟是暫時現象。過去二十年,WTO爭端解決機制得到了廣泛應用,避免了成員國之間單挑對打的無序局面和爆發貿易戰的危險。如今,美國已由WTO規則維護者變成了破壞者。對國際社會而言,如何鞏固公平、平衡、透明的國際貿易體系,藉助WTO機制確保一個公平競爭的多邊貿易環境十分重要。

自1995年成立以來,訴諸WTO的案件500餘起,逾半數成員分別以起訴方、被訴方或協力廠商的身份參與了爭端解決機制,其中,許多案件在進入訴訟程式前成功協商解決,只有約10%的案件最終採取了報復措施。這表明WTO爭端解決機制在各成員中贏得了信任,成為能夠公平、有效和高效解決貿易問題的機制。

長期以來,美國一直對WTO上訴機構可通過判決確立具有法律約束力的判例之說不滿,認為這逾越了WTO最初確定的權責,侵害了美國的主權政策選擇,從根本上動搖了WTO存在的合法性,並辯稱「作為一個龐大的非市場經濟國家,中國正在試圖賦予上訴機構更多的權力,這將不利於其他市場經濟體在該機制中維權。」

早在2016年5月,奧巴馬政府以上訴機構韓國籍法官張勝和參與裁決的涉美案件有越權行為為由反對其連任,開創了一個國家阻擾另一個國家法官任命的先例,挑戰了上訴機構的公正性和獨立性。2019年10月,又有兩名法官任滿。也正是因為特朗普政府的阻撓,這兩個空缺遲遲未能填補,上訴機構僅剩一名法官,完全陷入了癱瘓狀態。

美方這樣做可謂費盡心機,目的是削弱上訴機構的正常運轉,以便直接挑戰所謂北京和其他國家的不公平貿易行為。實際上,他也是這麼做的。美方不惜跳過WTO體制,以難以令人信服的國家安全為由,對中國進口品大規模加徵關稅實施報復。

美方還認為,WTO機制有損環保和勞工保護,導致美國應對不公平貿易行為和保護就業崗位更為困難。美國勞工組織也堅稱,WTO在保護美國薪酬不受海外不當勞動行為影響方面做得不夠,包括中國在內的一些國家通過侵害工人的基本權利壓低出口成本。

美方的說法不接地氣。WTO三分之二的成員國都是發展中國家,如果將發達國家包括薪酬待遇的勞工標準放到WTO改革中談,發展中國家顯然難以承受。這種試圖將勞工標準強加於人的做法實質上是一種變相的保護主義。

多年來,美方一些農民和勞工組織指責WTO狹隘地關注企業利益,環保主義者則擔心放鬆管制影響環境。美國官方則認為,中國採取非市場主導政策獲取優於美國的優勢,WTO機制沒有能力解決中國的問題,並將中國作為特定目標,不斷利用WTO程式挑戰所謂中國政府對國內產業的支持、對進口的限制、侵犯智慧財產權,以及其他國家主導的貿易政策。

一些經濟學家認為,WTO主導的削減關稅損害美國就業。有學者估計,由於美國公司不得不與價格更低的中國進口品競爭,2001年中國入世使美國損失了超過300萬個工作崗位,還有一種估計要小一些,但也高達200萬。

不過,並非所有專家認同上述觀點。不少專家認為,美國工作崗位減少的主要是因為技術進步,而不是中國。達特茅斯學院經濟學教授道格拉斯•歐文認為,擴大對華貿易降低了價格、提高了生產力,擴大了出口,有利於美國經濟。還有學者表示,中國的到來帶來的大多數消費者利益惠及美國貧困和中產階級人口。

美國外交關係委員會貿易專家愛德華•奧爾登稱,華盛頓及其盟友在應對中國在WTO中的濫權行為方面「太長時間做得太少」。據報導,在特朗普任期結束前,美方考慮創建一個由西方國家組成的非正式聯盟,當中國抵制從相關國家進口商品時,結盟的西方國家將同意採購相關商品或提供補償,或一致對華採取關稅措施,以彌補貿易損失。

有分析指,拜登在對華經貿政策上或許不會像特朗普那樣好戰,但在可預見的將來不會改變對華貿易強硬政策。他將打擊中國不公平貿易行為視為本屆政府的一項關鍵任務,明確表示將就此作出「攻擊性」回應,並強調要與歐盟和日本等傳統盟友加強合作,採取多邊方式予以應對。看來,中美在WTO改革問題上會遭遇一場硬仗。

必須承認,二十多年來,國際貿易格局發生了很大的變化,但WTO機制未能順應全球價值鏈發展需求與時俱進,導致多邊貿易投資規則更新遲滯,難以反映現實需求。

由於國情差別大,發展階段不同,中美在WTO改革重點上存在明顯分歧,對「公平、平等」等問題的理解也各異,都希望對方作出更多讓步以獲得更為公平的貿易環境。美國希望在包括投資協定、服務貿易、勞工標準在內的WTO機制中增加符合本國利益的新內容,這固然可以理解,但如果這些內容遠遠超出發展中國家的承受能力,談判就不可能取得進展。

毫無疑問,WTO框架是當今國際貿易投資體系的重要支柱。國際社會要維護多邊貿易體制,使之更有效率、更有效果,國與國之間,尤其是中美之間在改革爭端解決機制、多邊貿易規則現代化等問題上,必須求合作、有妥協,爭取儘快取得成果。眼下,WTO正處於關鍵時刻。新任總幹事伊韋阿拉在引領WTO發展方向方面有很多工作可以做。

 

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    銀鳴  2021-03-27