韓成科:駱惠寧「憲法日」講話傳達的三個信息

2021-12-06
韓成科
香港文化協進智庫副總裁、全國港澳研究會會員
 
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12月4日是國家憲法日,中聯辦主任駱惠寧在「憲法與『一國兩制』」網上座談會上致辭,全面闡述了憲法與「一國兩制」關係,表明只有牢固樹立憲法意識,堅決捍衛憲法權威,「一國兩制」實踐才能保持正確方向。
在回歸後一段很長時間,香港社會普遍存在只重「兩制」不重「一國」,只講基本法不講憲法的問題。姜恩柱在97年來港出任新華社香港分社社長時說:「香港問題好比一本非常深奧的書,要讀懂它並不容易。」王光亞2011年在任港澳辦主任時亦形容香港是一本難以讀懂的書。香港這本書之所以難讀,某程度在「一國兩制」是前無古人的事業,沒有前例可循,也在於香港社會未有全面、準確認清或接受香港的憲制秩序。現在「一國兩制」五十年不變已經走了一半,香港亦已進入國安法時代、進入全面落實「愛國者治港」時代,在這個時候向社會宣傳好憲法,意義更加深遠。駱惠寧在「憲法日」的講話,正向社會傳達出三個信息。
一是講清楚香港憲法秩序的「根」和「源」。駱惠寧在講話中提出了「五個沒有」,「沒有憲法的授權,就沒有香港特別行政區,就沒有香港基本法,就沒有「一國兩制」方針的具體化、法律化、制度化,就沒有香港回歸時的平穩過渡和政權順利交接。」這「五個沒有」從根本上說明了憲法與「一國兩制」的關係,是上下關係,是授權與被授權的關係,不是並排關係。是先有憲法,再有基本法,再有香港特別行政區。
香港特區的成立,源於憲法第 31 條「國家在必要時得設立特別行政區」;基本法和「一國兩制」的方針也是根據憲法制定。憲法不但確立了國家的憲制秩序,也是制定基本法的立法依據和效力來源。憲法和基本法共同構成香港的憲制秩序,但兩者的位階不是平等的,所以基本法是香港特區的憲制文件,但卻不是香港的「小憲法」。一個國家,一個主權,一部憲法,是各國的通例,對於基本法的定位必須清楚。回歸以來,香港社會上出現的許多爭議,都涉及中央與香港特別行政區的關係,涉及中央的權力問題,這與香港社會對於憲法、對於香港憲制秩序不了解有直接關係。所以,對於香港憲制關係,有必要一次過說清楚講明白,從而在香港社會樹立憲法的最高權威。
二是指出維護憲法關係香港長治久安,提出憲法對「一國兩制」的「雙重保障」作用。駱惠寧指出,憲法和基本法對「一國兩制」實踐的保障作用,不僅體現為正常狀態的規範調適,更彰顯於非常時刻的正本清源、撥亂反正。駱惠寧提出的「雙重保障」,指的是在正常狀態下,憲法賦權中央在憲制層面解決香港自身不能解決的問題,解決因為兩地制度不同而衍生的問題。回歸20多年的五次釋法,都具有必要性和迫切性,為香港解決憲制問題,一錘定音,定分止爭。
憲法對「一國兩制」另一重保障作用,是在非常時候為香港繁榮穩定保駕護航。2019年的「黑暴」,香港面對前所未有的政治衝擊,中央果斷出手出台《港區國安法》以及完善選舉制度,推動香港局勢由亂轉治。正是憲法賦予中央行使對港的全面管治權,從而挽狂瀾於既倒。這「雙重保障」作用說明憲法是「一國兩制」的最有力後盾,維護憲法就是維護「一國兩制」。
三是要完善憲法執行機制。駱惠寧提到要完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度機制,健全中央依據憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度,進一步落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制等。當中的重點是制度機制,不是一般的尊重、捍衛,而是要健全、完善,預示各項制度和機制將會進一步充實和細化,包括中央對特區政府的指令機制、特首的述職問責機制、全國人大及其常委會的重大事項決定權等,都將會陸續制度化,為香港在良政善治新時代中推動「一國兩制」作出新實踐。

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