甘文鋒:香港地區行政的改革建議

2022-03-22
甘文鋒
香港青年新創見副會長
 
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甘文鋒 I(香港)一國兩制青年論壇副秘書長、香港特區選舉委員會委員

在完善選舉制度後,香港選委會選舉以及立法會選舉都已經順利舉行,但因香港要全力抗擊第五波疫情,原定3月的特首選舉暫時延後到5月。在中央全力支援下,疫情當可受控,特首選舉估計應可以在5月順利舉行。下一步香港應該如何改革,現在便是作深入探討的適合時機。本文通過研究分析當前香港特區行政部門及區議會問題,嘗試對未來香港地區行政改革提出綜合改革建議。


前言

 

目前來說,行政部門的改革以及區議會的改革受到較多的關注。香港作為行政主導的特區,近年來在治理上的確出了問題,尤其是這次抗疫的過程中,政府施政多次受到批評,無論是官員以及公務員的施政表現都有待改善。國家正值追求良政善治,行政部門包括政治任命官員、政務官以及公務員的製度要展開改革,其實也是理所當然。

另一方面,香港的區議會在經歷了「黑暴」後,成為了「黑暴議員」的政治表演舞台,原來與政府溝通以促進民生的功能已蕩然無存。在重新宣誓後,部分「黑暴議員」的誓言未被信納而失去議員資格,也有部分因深恐自己的行為已危害國家安全,而潛逃到他國或自行辭職。現時,各個區議會基本上已不能正常運作,這也許亦是合適的時間,去思考如何改革區議會,以進一步推動良政善治。

本文共分三個部分,第一部分首先分析行政部門以及區議會制度所面臨的問題;第二部分討論如何改善行政部門,以及如何改善區議會制度;最後一部分嘗試以地區行政作為切入點,綜合區議會及行政部門的改善方法,為未來地區行政尋找出一條新的出路,並就現時的實際情況建議未來的地區行政制度該如何改革。

 

一、行政部門的問題

 

現時在香港政府工作的人員可分為三大類,分別是政治任命官員、公務員以及合約制人員。合約制人員主要負責執行層面,如表現不濟就難以獲得續約,而大部分合約制人員為了爭取續約,又或者爭取透過內部招聘進入公務員體系,相對地在工作表現上有上進的誘因,加上在政策制定一環沒有太大影響,因此暫不在此文討論。

而在公務員體系內,筆者首先重點談及政務主任(Administrative Officer,簡稱AO),因為他們都是各局及各署的領導,屬於政府的領導階層,是政府政策的製定者及最高執行者。此外,政治任命的製度,以及政府現時的製度亦是討論範圍。最後亦會討論現時一般公務員他們在工作上的態度及指引,令他們在工作上越發消極的問題。

現時的政務主任制度,來自英治時期。當時的方向是希望政務主任都是通才,他們不會在固定的部門工作,而是有點像商界的管理培訓生(Management Trainee)般,遊走於不同部門。但最大不同是,管理培訓生的計劃只有兩到三年,然後他們便會根據個人能力及興趣,被派到一個部門任職,慢慢成為該部門的專才,幫助公司發展。但政務官卻是一直遊走,直到退休,不會在其中一個部門停下來,甚至政府在安排時,也會刻意安排他們到未曾任職過的部門。

先不管這種方法是否能培育通才,假設真的能培育通才,我們的公務員系統是否需要通才﹖特別是他們作為部門首長,對訂立政策有非常大的影響力。在今天這個越來越複雜的世界,位居制定政策重要的位置,我們是否應該需要一個專才多於一個通才呢﹖有關政務官的培育方向,是香港政府急需檢討的範疇。

第二點,香港作為一個人口超過七百萬的大都會,政府竟然只有一級。一級政府在這個複雜的環境下,往往未能對各區發生的問題作出有效回應。而且一級政府所訂立的政策,也往往未必適合每一個地區。前者令政府在施政時缺乏效率,而後者則令到製訂政策時缺乏彈性,兩者加起來,有時候政策就會變得不合時不貼地。

可能有人會問,香港分為18區,部分政府的工作部門在每個分區都再有分署,例如民政事務總署在每個區都有分署,社會福利署亦然,而且都有專員負責每個區的工作,為何還說香港是一級政府呢﹖首先,各個地區的分署其實只是將局的政策在地區推行,又或分管地區上的各個負責單位,而非就各自地區的獨特性再製定各區政策。其次,各個部門的地區分署互不統屬,亦沒有一個能將各個部門分署統合及協調的部門。用內地的條塊概念,就是在地區只有「條」,沒有「塊」,整個香港就只有香港政府一「塊」,到地區上都只是各個部門下屬的「條」了。

除了一級政府以及政務官的培育方向外,第三點是公務員的工作環境。公務員的工作一向有各類工作指引以確保公務員工作有效及公正,亦是香港人重視程序公義的實際體現。但問題在於,如今的公務員制度只重視程序,而不再考慮工作成果。這個問題從何而來﹖因為公務員如果不跟隨工作指引而被發現,肯定會對他們未來的評核帶來壞影響;但相反,只要跟足程序,即使結果未如計劃,在評核中亦可以辯解自己是跟隨程序盡力而為,不大會影響未來升遷。

在這種工作環境之下,工作指引漸漸成為拖延工作的藉口。不同部門中非政務主任的公務員,由於長年在部門工作,對自己部門工作指引都非常熟悉,並且熟知部門運作。他們知道如何利用這些程序拖延工作而又沒有後果,甚至拖延後他們的工作能更輕鬆,所謂「多做多錯,少做少錯,唔做唔錯」正是指這種工作的風氣及態度。當然這裡也不是指所有公務員都是如此,但這種工作態度卻可說是已經成為今天香港公務員的寫照,就是按指引做完一件事,而非盡能力做好一件事。

 

二、區議會的問題

討論了行政部門最需要改革的三個問題,本部分將分析區議會制度的兩大問題。第一個問題是選區太小,小選區原本有利每個區議員專注服務,讓他們能夠更熟悉區內的居民。但現時出現的問題是區議員的視野及格局太小。就社區內的民生議題,例如交通、康樂、醫療、規劃等各方面都容易出現爭奪資源的情況。舉例而言,一條巴士線該如何行走,就可能會成為會內爭執不下的問題,因為每個區議員都希望有更多巴士線途經自己服務的選區,才有政績可向居民匯報以爭取連任。

而由於區內選民結構都是集中在一個小範圍,如果就相關議題失去了這部分選民,就很容易在下次選舉失去大量票數,以一個區議會選舉而言,幾百票已足以分出勝負。因此,雖然我們常說「政治是妥協的藝術」,但區議會的小分區加上單議席單票制,就足以令每個區議員在為自己選區爭取權益時,沒有任何妥協的空間,也會令區議會的效率偏低。

第二個問題是,區議會僅是一個諮詢架構,政府部門對其不太重視。區議會絕大部分議員都是直接選舉產生,而他們也直接將選民的意見向政府反映。但作為諮詢架構,在區議會所作的任何決定,對政府各部門都沒有任何約束力。另一方面,政府部門其實亦沒有太重視區議會,基本上都是當區議會只是過場,亦即是上文所提及的程序一環。

政府如果有任何想推動的項目,會委派署長級,甚至是局一級的官員到場向區議員推廣。否則,一般坐在區議會都只是分區的中層官員,他們每次到會都只是將官方口徑宣讀一次,如果議員的問題不在口徑當中,則只會簡單回應會將意見帶給有關方面,至於最後意見如何處理,絕大部分都是不了了之。儘管政府不會承認不重視區議會,但相信這種說法大部分當過區議員的人都同意,很容易核實。

 

三、建議解決方法

 

上文從行政部門和區議會制度兩大方面提出了五個急需解決的問題,即︰政務主任作為行政各部門首長的培育方向、一級政府在香港已經不合時宜、公務員評核方法致工作缺乏積極性;而在區議會一層則有選區劃分過小,以及政府輕視區議會的問題。以下將嘗試提出對以上五個問題的解決方法,並在最後一部分提出地區行政改革的綜合建議。

第一,就政務主任的培育方向,現時的通才方向似乎已經不合時宜,特別是今天社會越來越複雜,各類社會政策都需專才去負責,才能追得上變化。現時政務主任到新的部門要重新學習各類有關政策的內容,以及該範圍的最新發展,基本上都是以外行人領導內行人。這種情況持續下去,各方面的政策只會持續滯後,長期影響香港的競爭力。

即使想仿效一般公司的管理培訓生系統,也可以將期間縮短,例如首六年作為期限,然後便要確定其終身服務的部門。如一位政務官由大學畢業後開始培養,至60歲退休,那他在完成首六年的培訓後才28、29歲,還有約30年的時間在同一範疇服務,他應該能在這個範疇具備足夠的經驗、知識、人脈等去為香港製定成熟的政策。

第二,是有關香港一級政府的問題。現時政府要管治的範圍太廣,但香港各區都有其獨特之處。就目前的情況,本文建議可考慮整合地區數目和下放權力,例如可依據現時劃分的18個區的人口及地理,將其重新劃分為五至六區。每個區可有其財政支配權,同時亦可製定一些民生相關,非政權性的區域政策,例如區內文娛康樂、環境衞生、社區規劃等議題。

誠然,整體財政還是要由香港政府通過立法會撥款,而各區制定政策的範圍應該也要有明文限定,可以參考市政局及區域市政局時期地區所擁有的權限。這次疫情應對其實已看出一級政府架構為特區管治帶來的挑戰,因此有必要思考如何適當放權予地區,以面對將來更複雜及需要各區應變的挑戰。

第三,公務員的工作積極性不高,源自公務員的評核方法和工作指引。現時的工作指引仍然以程序上規管為主,例如在收到個案後,要多長時間回覆信件;在面對甚麼情況,該採取一些甚麼程序去處理;又或者是數字上達到一個水平,才可以下一步去思考該用甚麼政策去解決,但卻很少用關鍵績效指標(KPI)去評核公務員的工作成果。

要提高公務員的積極性,必須加入關鍵績效指標去評核公務員,而且這個評核需要在很大程度影響他們的升遷,才有可能鼓勵公務員更積極地做好工作,而非只是按照工作指引去完成工作。如何設定量化的指標亦是改革的重點,但只有開展了工作積效評估,公務員才會有動力去思考如何提升工作質量,至於指標設定亦可以在實行後慢慢檢討以改善之。

第四,是區議會的選區劃分問題,這個問題其實亦已是老問題,一直以來均有意見認為區議會選區可以合併。在立法會的地區直選重劃選區後,其實區議會亦可以考慮重新劃區,當社會都在思考地區行政的改革之際,區議會的選區正好有機會重新劃界。

但是,重新劃區之後,會否人均的區議員數量減少,而影響地區的服務呢﹖其實合併選區後,每區亦可以擁有多過一名區議員。例如將現時三區合併,再改為雙議席單票制,由最高票數的兩位候選人當選,那麼人均擁有區議員的數量亦不會跌得太多。此外改用雙議席單票制亦有好處,就是確保議會的聲音更多元化,例如在2019年,雖然建制派獲得4成選票,但區議會議席卻大減,很多建制派的聲音就帶不進議會。

最後一點,是政府對區議會聲音不夠重視,這可以說是最難解決的問題。香港是行政主導的政體,區議會又只是諮詢架構,政府官員不重視區議會其實是體制問題,因為他們在施政時真的是沒有需要去重視區議會。以往政府官員到區議會走過場,其實都是一些需要立法會支持撥款的項目為多,目的是告知立法會有關政府部門已到區議會諮詢而且區議會支持有關項目。可想而知,如果不需要立法會撥款,政府基本上不會重視區議會。

在市政局及區域市政局時代,地區的食物衞生及文娛康樂兩大範疇政策的決策權在兩局,執行權則在當時的市政總署。而在兩局被廢除後,政府則成立了食物環境衞生署及康樂文化事務署,並將相關的決策權賦予了這兩署,區議會則只餘下被諮詢的角色。然而,食衞及康文兩署的工作表現一直未如人意,往往區議會將市民的意見轉達,都沒有受到署方重視。如果要政府部門認真看待區議會的意見,必須將某部分權力下放到議會才有可能,這其實亦是確保行政主導下政府依然願意傾聽民意的一個機制。

 

四、地區行政的綜合改革建議

 

以上提到幾個問題的解決方案,分別是:一)將政務官培育成專才;二)將現時一級政府權力下放到地區;三)增加公務員的量化績效指標;四)區議會小選區合併成更大選區;五)政府適度將某部分權力下放予區議會。本文提出地區行政改革建議,嘗試解決以上五個問題。

在提出該如何做之前,想先談談甚麼不該做,就是不應該只思考如何改革區議會。現時在民間的確有很多改革區議會的建議,包括是否保留區議會。如保留該如何重新劃區,或是否保留部分議席由政府委任;如不保留,那麼現時的資源及功能是否該由地區的其他諮詢架構如分區委員會、防火委員會及滅罪委員會等分擔。

這些問題需要討論,但如果目標是地區行政的良政善治,那麼僅僅改革區議會根本未能解決更基本的問題,例如政府部門輕視區議會。如果香港的良政善治是最主要的目的,便只有整體改革才能做得到,而這裡提出就是在地區行政這一環節去做第一步改革。

正如上文分析,現時一級政府對香港政府制定政策有非常大的限制,一個近800萬人的大都會只有一級政府亦並不合理。因此第一個改革建議是將現有的一級政府權力下放,將現時的18區,根據人口及地理重新劃分為六區,並在每區設區長。因應香港的行政主導,區長應向特首負責,且由特首作政治任命方能更好配合。

用內地「條塊」的說法,有多少個局往下就有多少「條」,而有多少個區就是有多少「塊」。 「條塊」要配合得好,在頂層建築亦要作相對應的安排,例如「條塊」的首長可能應該在同級,那可考慮設立「區務司」,與其餘三司同級,而以下的六位區長則與局長同級,一同加入成為行政會議成員。

此項改革的最終目的當然是希望每個署在區當中都有專員加入地區行政單位,並向區長負責,區長不單是如現時的民政專員般僅負責聯絡工作,而是有協調各部門的權力,可以調動區內的不同部門互相配合。而各署於區內的專員,則可以是副區長,負責日常執行有關實際事務,並定期向區長匯報。

此外,為了要政務主任更熟悉他們的範疇,地區的政務主任應該留在同一署當中任職。如果要調動,應該是到其他區的同一部門,令到他們可以將不同地區的良好經驗和其他區分享。例如負責康文署的政務主任,可以在港九新界等地調任,但應長期留在康文署,即使將來能力出眾能夠升遷至局一級,亦應該留在康文署所屬的局當中,繼續專責康文工作,確保政策的專業性及一致性。

另一方面,為確保地區內公務員的積極性,同時令他們重視區議會的聲音,未來區議會應該與地區共同製定該區公務員的績效指標,並且區議會可就一部門的整體績效作出評估。而該評估是會公開並讓民眾知悉,一來可以讓民眾知悉區議會是在認真監察地區的工作,二來是讓有關部門在工作時更積極回應區議會的意見,以免在之後的公開評分中被差評。

由於區長屬於政治任命,如果區內有太多部門評分太低,特首亦應要求他負起政治責任自行離職。同樣,當區長負有政治責任,他亦會更加希望下屬可以多聽區議會意見。區長亦可根據區議會的評核,向公務員事務局給予內部升遷的建議。概括而言,就是在地區層面,分別由上而下由區長給予內部評核,以及由下而上由區議會實施外部監察,作為推動地區公務員的積極工作的動力。

而在區議會的改革方面,小區合併是其中一個建議,可以考慮將現時三個區合併為一區,然後每區採用雙議席單票制。現時每區平均的人口數約17,000,三區合併後約50,000人,合併後由原來17,000人一位區議員,變成25,000人一位區議員。除此之外,為了加強區議員的專業性,減低民粹政治的機會,亦可以考慮安排部分議席作委任,那麼整體區議員數目其實不會減少,每區依然有原來數目的區議員服務。

這項安排有三大好處,首先有委任議員可從專業角度為政府提供意見,第二是雙議席單票制亦可確保議會聲音多元,其三是議員負責的選區更大視野亦會更大,可以有更好的平台去提升自己的議政質素。當然最後委任及直選議員的比例可以再詳細討論,但委任直選混合和雙議席單票制的選舉制度,應該是更能推動地區行政的良政善治,減少民粹政治再在地區出現的可能性。

 

結語

 

本文在前兩部分首先針對行政部門和區議會兩大方面探討了現時香港政治制度上最需要解決的五個問題,希望在中央完善了選舉制度後,討論下一步改革的重點;第三部分則提出了解決五個問題的方法;最後則是在地區行政層面,綜合幾個方法嘗試提出一個整體的改革方案。

方案包括將政府向地區下放權力,並在各區設立政治任命的區長;此外亦希望政務官能夠長期負責同一範疇以培訓他們制定政策的專業性及一致性;第三是希望區長及區議會透過績效評估,共同推動公務員積極工作;第四是區議會合併選區並改為雙議席單票制;最後是將部分議席改為政府委任,避免區議會民粹化。

這個方案的幾個目標,分別針對區長的政治責任、政策的專業性、公務員的積極性、政治人才的目光及視野,以及最後是減低區議會的民粹化的機會。希望透過這幾個方面的改革,能夠推動地區的良政善治,為香港「一國兩制」行穩致遠打好基礎。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

文章原刊於《紫荊論壇》

 

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    陳國祥  2022-11-15