田飛龍:香港治理新範式--從全面管治權到愛國者治港

2022-06-27
田飛龍
全國港澳研究會理事、北京航空航天大學副教授
 
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「一國兩制」是實驗事物,「五十年不變」既是中央決斷的實驗時間界限,也是香港社會認知和認同「一國兩制」的時間標準。五十年之後不用變也是以五十年不變的具體成效及中央信任條件為基礎的,不是僵化的一成不變。「不變」的目的有二:其一,香港按自己的方式繼續維持繁榮穩定;其二,香港以自己的繁榮穩定促成國家的經濟現代化。中央授權香港高度自治是保持「不變」的特色憲制安排,滿足香港自治和國家現代化的雙重訴求,顯示了「一國兩制」的國家理性。繁榮,要求香港保持國際地位與經濟社會活力。穩定,要求香港厲行法治,有序發展民主,並有制度能力維護國家利益。

全面管治權:國家權威的法理降臨

香港民主發展的無序化是從非法佔中開始的。香港回歸以來,本地政治陣營區分為泛民主派和建制派,前者的政治路線是「民主回歸論」,一種體制內的民主抗爭路線,而後者的政治路線是「愛國愛港論」,一種體制內的民主維護路線。那一階段的民主運動尚可以在尊重「一國兩制」與維護基本法秩序方面達成默契的一致,中央對香港民主發展則持有積極而謹慎的立場。香港基本法第45條和第68條本來確定了香港民主發展的指導原則,即「實際情況」與「循序漸進」。遺憾的是,香港泛民主派內部不斷分裂和激進化,並隨着「香港城邦論」、「公民抗命論」、「香港民族論」之類的激進政治思潮的炮製和行動而衝擊挑戰着「一國兩制」與香港基本法的憲制底線。

2014年6月10日,中央發佈回歸以來第一份治港白皮書,即《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》,其中除了綜合評價香港回歸17年的基本成就外,提出了最為關鍵的「全面管治權」法理概念。全面管治權是「一國兩制」之「一國」的核心權能概念,是主權的治權化,對中央管治權的法理界定模式不是列舉排除式的,不限於國防和外交權力,而是從主權屬性出發、依據單一制國家性質而推導出的「全面」的管治權。在具體權力構成上,全面管治權並非無所不包,而是有着規範的法治格式,即中央直接管治權、中央授權及其調整權、中央對香港自治權的全面監督權。全面管治權重構了「一國兩制」國家權威與權力的法理圖景,推動中央治港從高度節制的自治放任主義轉向有所作為的法治監督主義。全面管治權的具體行使還非常注意凸顯與高度自治權的有機結合,顯示出對「一國兩制」的憲制尊重和科學運用。這份白皮書發表於佔中正式啟動之前,預期作為香港普選改革的共識綱領。在白皮書的法理基礎上,全國人大常委會於2014年8月31日作出了有關香港政改的「八三一決定」。

這些來自中央的立法原意與政治善意的釋放,沒有得到香港泛民主派的積極回應,後者以所謂「真普選」、「公民抗命」、「攬炒否決」方式斷送了此次政改機會和民主發展前途。

佔中的遺產是負面的:其一,以「公民抗命」煽動集體、規模性違法,破壞香港法治的社會信仰基礎,特別是誤導青少年走上「違法達義」的抗命歧途;其二,青年本土派逐步取得運動主導權和運動之後的香港民主發展的話語權,一種更加明確地游離並危害「一國兩制」憲制秩序的本土分離主義日益興起;其三,佔中運動為外部干預勢力滲透、煽動和支持香港的「顏色革命」及其顛覆性運動進行了社會動員和政治洗腦,為2019年更大規模、更具違法性與顛覆性的修例風波做了先導和示範。

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愛國者治港:「一國兩制」的制度靈魂

2019年的修例風波起始於香港特區政府在自治範圍內的逃犯條例修訂,但刺激和引爆了香港淤積已久的綜合性政治社會矛盾,其中既包括普選進程的政治挫折因素,也包括經濟民生與社會正義的長期困頓因素,還包括中美關係結構性波動中的複雜鬥爭因素。這場運動幾乎曝露了香港「一國兩制」制度體系的所有風險點和顛覆性危機因素,特別是曝露了香港自治體系在政治忠誠、賢能治理上的深刻缺陷。從「一國兩制」的憲制角色而言,有一個兩制互動的治理定律:自治無能處,國家顯身時。
中央因應香港亂局,一方面循着已經確定的「全面管治權」法理而引入香港國安法,維護國家主權、安全與發展利益,保護香港繁榮穩定,另一方面則回溯「一國兩制」初心,以「愛國者治港」根本原則指導香港選舉制度改革及社會治理與文化生態範疇的延申改革。「愛國者治港」不僅是選舉民主重構的根本原則,更是「一國兩制」的制度靈魂和方向,深刻影響到香港社會每個角落的政治語法檢討和重塑,等效於補課式的「去殖民化」。

1997年香港回歸時,與憲制秩序轉換相關的「去殖民化」未能深入系統開展,具有「去殖民化」性質和意義的「法律適應化」也不夠深刻與全面。「愛國者治港」本是鄧小平設計「一國兩制」時予以特別明確的治理原則,作為「港人治港」的界限和標準。但香港回歸以來,「愛國者治港」應有的界限和標準卻未能在具體的選舉法律和管治法律上清晰訂明,有關宣誓制度、資格審查制度和問責制度也不夠規範嚴格,造成不少的「反中亂港勢力」與「兩面派」長期滲透自治權力架構,從內部破壞「一國兩制」並與街頭本土勢力及外部干預勢力深度勾結。於此觀之,未能全面準確落實「愛國者治港」,就必然會逐步曝露出香港管治體系的忠誠危機與效能危機,也會連帶催生出香港社會運動的無序化以及外部干預勢力的深度滲透。這必然導致香港「一國兩制」制度安全的漏洞擴大與風險升級,2019年修例風波是登峰造極的總爆發。

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中央也藉助此次運動風暴對「一國兩制」制度體系進行了系統性檢討,以國家安全和選舉安全為制度突破口,以中央直接行使憲法與基本法上的制度創製權為行動模式,並以「愛國者治港」為根本原則,從制度頂層設計上修補了「一國兩制」主要漏洞,決定性確立了國家在香港治理體系中的權力合法性、至上性與效能性。2021年12月20日,中央發佈了回歸以來的第二份治港白皮書《「一國兩制」下香港的民主發展》,不僅從歷史、法理和制度上講清楚了香港民主的來龍去脈與中央立法的正當性,而且對「愛國者治港」進行了完整而權威的規範闡述,賦予了「一國兩制」以制度靈魂和方向感。


下一個25年:繁榮穩定的辯證平衡


香港之繁榮,有着西方體系與中國大市場互通互動關係的強大托舉以及香港自身的金融、貿易、航運的國際地位支撐,在回歸25周年來有保障,有成就,也有發展潛力和競爭優勢。無論是粵港澳大灣區戰略還是十四五規劃,香港均有着舉足輕重的戰略分量和角色。

但「高度自治」就能保障香港「穩定」嗎?沒有「穩定」,香港的「繁榮」可持續嗎?香港的民主、法治與社會治理體系能夠真正全面準確地對接「一國兩制」並保持治理上的優良性嗎?這些問題一直困擾着中央,也困擾着香港社會。這是香港繁榮穩定的辯證法難題。非法佔中和修例風波嚴重打擊了香港的自治信心和中央的政治信任。而在中央主導下的香港治理哲學的合理變遷,尤其是全面管治權法理與愛國者治港體系的構建,又給了香港重回「繁榮穩定」的觀念共識與制度基礎,為香港在下一個25年的均衡發展提供強大的國家支持與保護。

香港的角色與使命來自「一國兩制」的立法者設定,繁榮穩定是基礎性目標,繁榮穩定需要在功能上指向對國家現代化與國際化的接力貢獻。國家對香港的高度自治授權與動態性的制度保護,必然是維護香港繁榮穩定與國家主體發展的統籌與結合,必然具有民族復興與新全球化的戰略定位和理想追求。在下一個25年中,我們要繼續堅持和發揮「一國兩制」的制度優勢,鞏固和完善「愛國者治港」的制度體系與社會政治基礎,逐步形成全面管治權與高度自治權有機結合的優良制度基礎,推動香港更好融入國家發展大局和更好發揮十四五規劃之「八大中心」的角色與功能。這是香港治理哲學的內在變革,也是「一國兩制」完整法理與智慧的規範性展現。


文章只屬作者觀點,不代表本網立場。
 

延伸閱讀
  • 愛國者治港,得從政府官員着手。如果,政府每一位官員都是愛國者,才真正實施愛國者治港的理念。

    白雲  2022-03-14