政策‧正察:汲取房屋問題經驗 建立長遠土地儲備

2022-08-02
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
 
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(作者提供圖片)

作者:團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 梁躍昊

房屋短缺困擾香港多年,雖然歷屆政府都在這問題上作出不少努力,如透過改變土地規劃用途等方式「催谷」供應,但始終都未竟全功。歸根究底,建設房屋需要熟地,但由生地變熟地並不是一朝一夕的事。過去新市鎮發展的停頓,導致政府手上缺乏土地儲備,未能因應市場變化調節房屋供應,不論對公私營房屋均造成深遠的影響。前事不忘,後事之師,我們應從中汲取經驗,即使市況波動,仍然要以策略性的眼光建立長遠土地儲備。透過加快明日大嶼及北部都會區等大型發展計劃,將有望確保持續與穩定的土地供應,突破房屋困境便指日可待。

私人住宅供應斷層漸現

近年的私人住宅土地供應主要依賴改劃土地用途,及透過完成地契修訂/換地程序釋放私人土地潛力,令未來五年(2022至2026年)的私人住宅年均落成量能夠維持在約17,300個單位的水平。這數字與過去五年相若之餘,也明顯高於2007至2016年期間年均10,900個單位的水平。除此之外,各項私人住宅發展周期的領先指標均見改善,包括熟地供應量、上蓋工程動工量、及待批的預售樓花同意書申請數量。

然而,長遠的趨勢並不無隱憂。政府賣地方面,鑑於政府手上的熟地數目減少,在來自新發展區的土地「主力」於2030年前後實現之前,私人住宅供應預計將出現斷層。來自鐵路項目的土地供應亦面對着相似情況,現有儲備快被消耗殆盡,但未來的潛在供應不少尚處於早期的發展階段。私人土地儲備的潛力則因受限於基建不足而未能進一步釋放,而重建項目的步伐預計依然緩慢。

公營房屋供應持續落後

自政府在2014年公佈《長遠房屋策略》起,歷經七年才能覓得足夠土地達到公營房屋的十年期供應目標。我們估算,由於土地改劃漸見成效,如果各項造地措施以目前速度推進,未來十年期的公營房屋落成量預計可達306,600個單位,並且實現「頭輕尾重」的供應承諾。雖然可望達成301,000個單位的《長策》目標,但與彌補過去的累計短缺仍然有一段的距離。過去九年,公營房屋的落成量都未能達標,累計短缺已經超過105,000個單位,等同約十四條彩虹邨。

再者,雖然土地供應暫時到位,但基於公營房屋項目出現不斷延誤的「往績」,實際的落成量或許會更少。綜觀過去八年的情況,平均每年都有15%的公營房屋單位延誤落成,導致政府自2015年起便提出的「頭輕尾重」供應模式至今也未能實現。由於資訊透明度不足,加上當局未有跟進改善,亦缺乏有效問責機制,因此相關官員缺乏誘因去改善延誤情況。我們認爲公營房屋供應達標的關鍵在於增加資訊透明度,並就每一個項目都委任專責的項目經理,以促進監督和協調效率,打破目前公營房屋項目不斷延誤的惡性循環,以兌現「頭輕尾重」的供應承諾

居住空間難以短期回升

受制於熟地不足,房屋供應長期供求失衡,導致樓價不斷上升。為遷就有限的購買力,唯有犧牲單位的面積。因此,新落成私人住宅單位在近年呈下降趨勢,而細單位的比例也急速上升。即使政府兩次放寬按揭成數,以及在近期公佈約280平方呎的私人住宅最低單位面積要求,納米單位的出現實際上是一種市場自我調節後的平衡。再者,由於最低單位面積要求的涵蓋範圍並不包括大部分私人重建項目,因此目前就斷定納米單位會消失仍是言之尚早,但是我們預期納米單位落成量增加的趨勢將會結束。

公營房屋的單位面積亦呈下降趨勢。回顧過去四次開售的綠置居項目,每年平均都有15%的單位屬於面積少於215平方呎的納米單位。居屋方面,政府在2014年復售居屋時,當時面積超過430平方呎的單位佔比為97%,但該比率在之後急跌,其後數年一直處於50%以下的水平, 到了2020年更是跌至38%。而且,居屋2022年的最低單位面積將會再創新低,並首次有納米單位出現。當中,啟德啟欣苑提供的186平方呎單位將會是歷來最細的居屋單位。

由上可見,不論在公私營房屋的質和量方面,都受到缺乏土地儲備所構成的制約影響,從而突顯持之以恒造地的重要性。土地房屋不但承載社會民生運作、更是香港未來發展的奠基石。要避免私人住宅供應陷入斷層,就必須加快開拓新發展區。要逆轉公營房屋供應的不利情景,就要盡快打破項目延誤的惡性循環。只有土地供應根基穩固,房屋落成量回升,才有進一步提升人均居住空間的可能。未來五年是香港由治及興的關鍵時刻,只要緊握發展變革的契機積極行動,定能解決土地房屋問題。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

 

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  • 發展是香港的立身之本,也是解決香港各種問題的金鑰匙。倘若政府能夠主導土地供應權,將來便有足夠的可用土地解決困擾香港多年的房屋問題。我期望政府重新掌屋土地供應主導權後,清晰規劃各種土地的實質用途,充分諮詢土地持份者及地區人士意見,讓政策落到實處;立足當前,謀劃未來,為香港保持長期繁榮穩定注入新的動力。

    劉業強  2022-11-23