張介嶺:謹防「台灣政策法」重創中美關係基礎

2022-09-05
張介嶺
香港媒體主筆協會成員、太和智庫高級研究員
 
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自8月2日美國眾議院議長佩洛西之後,美國又先後有參議院外委會亞太小組主席馬基等5名聯邦議員、美國印第安那州州長霍爾科姆、美國田納西州聯邦參議員布萊克竄訪台灣,公然違背一個中國原則,成為台海局勢動盪的罪魁禍首。

值此美方政治人物「訪台」漸呈常態化之際,美國參議院外交關係委員會主席鮑勃·梅嫩德斯和參議員琳賽·格雷厄姆聯手推出的《2022年臺灣政策法案》將於9月14日付諸表決。

據報道,該法案原定7月19日交付審議,後因共和黨議員要求更多時間研究內容,延期至8月3日,再因參議院優先處理批准芬蘭、瑞典加入「北約」提案,審議再度延遲。

亦有傳聞稱,佩洛西訪台導致台海局勢急劇升溫,白宮施壓國會押後審議。粗略一看,法案內容非常出格,許多條款具有顛覆性,一旦通過並簽署執行,將是1979年《與台灣關係法》出籠以來「美國對台政策最全面的調整。」

為甚麼這麼說?因為法案千呼萬喚,目的無非是急不可耐地宣示「要提升台灣的安全,確保地區穩定,阻止對台灣的侵犯,並通過建立廣泛的經濟制裁機制,對台灣的敵對行動進行制裁」,其包藏禍心之深,從以下幾個方面看可謂一覽無遺:

其一,解除對台軍售限制。最大的變化就是突破了「與台灣關係法」軍售品質規定,從「防禦方性」武器擴至「有利於威懾人民解放軍侵略行為的武器」,也就是說,美對台軍售沒有了數量、用途和時機的限制。

為了加速台灣防禦能力的現代化,法案還拋出了「台灣安全援助倡議」,授權四年內向台灣提供45億美元軍事資助,向台灣提供物資、訓練和其他支持,並成立「聯合工作組」,定期評估外來侵犯風險,制定應對威脅的採購計劃,確定台灣國防需求優先次序,保持對中國大陸侵略的有效威懾。

法案還要求修訂《對外援助法》,將支持「台灣防衛」的年度戰備庫存從2億美元增至5億美元,以支援台灣的國防建設,特別是建立能夠與美國戰略同步和進行戰術協作的「不對稱能力」。換言之,華盛頓對台軍售將以最能「有效防止中國登陸行動的武器為優先項目。」

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與之相呼應的是,法案確定台灣為美國的「非北約主要盟友(MNNA)」。所謂「非北約主要盟國」,指的是美國政府賦予與美軍有戰略合作關係,但不是北約成員的親密盟友的一種地位。雖然這一待遇並不自然而然地包括與美國簽署共同防禦條約,卻提供了非北約國家無法獲得的各種軍事和財政利益,主要包括:

1.在分擔成本的基礎上與美國國防部設立合作研發項目。2.參與某些反恐倡議。3.可購買貧鈾反坦克穿甲彈。4.優先交付包括軍用乾糧和艦船在內的軍事剩餘物資。5.可擁有美國國防部存放在美軍基地之外的戰備物資。6.為合作研發項目及評估所需設備和材料提供貸款。7.允許在美國融資購買或租賃某些國防設備。8.互惠培訓。9.加快空間技術出口流程。10.允許該國公司投標某些為美國之外的軍備提供維修服務的國防部合同。

目前,美國的「非北約主要盟友」總共有18個國家,包括日本、南韓、菲律賓、以色列、澳洲和紐西蘭等國。賦予台灣這一地位明顯是要將美台關係從「合作夥伴」提升至「准軍事聯盟」,為擴增對台軍援提供法理依據,也隱含着台灣具有國家地位之企圖。

其二,推動台灣進一步融入和參與國際組織。長期以來,除幫助台灣穩住「邦交國」外,美國一直在支持台灣加入WTO、WHO等國際組織。5月13日,拜登簽署了「要求美國國務卿制定戰略使台灣重獲WHO觀察員地位法案」,圖謀擴大台灣事實上的國際存在。

值得注意的是,法案提出要支持台灣作為非借款成員加入美洲開發銀行,由觀察員身份搖身一變成為正式成員,並要求國務院制定策略爭取外交支持。美洲開發銀行成立於1959年底,通過提供貸款和技術,促進美洲國家社會經濟發展,目前有包括中國在內的48個成員。自 1991 年起,台灣均以觀察員身分出席年會。

美國有人推動台灣正式加入美洲開發銀行並非一朝一夕之事。早在去年二月,美國國際戰略研究中心(CSIS)高級副總裁、繁榮與發展項目主任丹尼爾·榮德(Daniel F. Runde)就在《華盛頓時報》撰文稱,美洲開發銀行增資後,應考慮將成員數量從目前的48國擴大至58國,澳洲、印度、新加坡,特別是台灣都應入盟,此舉可彰顯美國聯合盟國對民主制度的承諾,以及台灣與中南美洲的外交、投資、經貿、援助關係,包括台灣本身的經濟發展。
無獨有偶,去年十月,參議院外交關係委員會主席梅嫩德斯與其他幾名民主黨和共和黨資深參議員提出法案,要求白宮支持台灣以非借款成員身分加入美洲開發銀行。他們鼓吹台灣有能力在西半球扮演重要角色,已為拉丁美洲和加勒比地區經濟增長做出了重大貢獻,促進了該區的糧食安全、自然防災和經濟發展,吸納台灣加入美洲開發銀行將為該銀行及其所服務的地區帶來切實好處。

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眾所周知,中南美洲是台灣外交的基本盤,目前有8個台灣的所謂「邦交國」,台灣每年外援金額中高達30-50%均用在中南美洲,投資、貿易和援助規模比美洲發展銀行成員國中的英國、荷蘭、奧地利、芬蘭、挪威、葡萄牙等國都要大,與中南美洲的貿易總額甚至多餘奧地利、芬蘭及挪威3國之和。

顯而易見,中南美洲一些國家是台灣拓展國際空間的主要支持者。儘管如此,台灣與它們當中的一些國家,如瓜地馬拉、海地等國的「邦交」關係並不穩固,不能排除有新的國家像尼加拉瓜那樣棄暗投明,法案力推台灣進階美洲發展銀行正式成員,無疑是幫助台灣鞏固「外交」基本盤。

更有甚者,法案還要求將「台北經濟文化代表處」更名為染有「台獨」色彩的「台灣代表處」。這也不是甚麼新鮮事。今年2月, 美國眾議院表決通過了一項提高美國競爭力的法案,呼籲行政部門將台當局「駐美國的代表機構」更名為所謂「台灣駐美代表處」,提升美台實質關係。這次「台灣政策法」再度提出台代表處更名事,其目的就是為美台官方互動開綠燈,這不是明火執仗地要掏空「一中原則」嗎?

其三,將台灣納入「印太經濟框架(IPEF)」。作為拜登政府「印太戰略」的十大核心任務之一,「印太經濟框架」被視為特朗普退出「跨太平洋夥伴關係(TPP) 」五年後美國努力與亞洲國家啟動貿易關係的關鍵一步,旨在通過規則制定,施壓印太國家調整國內經濟政策,服務美國利益,與中國經濟「脫鉤 」,建立由美國單方面主導的經濟合作安排。

這正中蔡英文當局的下懷。一段時間以來,台灣一直在爭取成為「印太經濟框架(IPEF)」的初始成員。當獲悉未能如願以償時,台灣當局酸溜溜地稱,「對IPEF首輪未納台灣感到遺憾,台灣在全球供應鏈具關鍵角色,絕對符合參與IPEF資格,台灣未來將持續積極爭取參與。」顯然,法案既迎合了民進黨當局的需求,有助於台灣擴展國際空間,也有利於美國重塑產業鏈,鼓勵台灣經濟上與大陸脫鉤,更多地納入美國經濟的運行軌道。

此外,法案還要求向台灣提供信息輿論戰指導、設立獎學金交流項目,為聯邦政府僱員赴台學習、生活和工作提供便利等等。儘管法案聲稱以不與台灣恢復外交關係為前提,卻確立了美台之間「沒有官方之名的官方關係」,直接挑戰中美建交基礎,勢必重創中美關係,危及台海穩定。正如美國智庫所言,這將標誌着美國對台政策從「力圖維持現狀和延緩中國大陸動武」到「激怒中國大陸儘早動武」的轉變。

台灣問題事關國家主權、安全、統一和發展的核心戰略利益。另一方面,任由台獨勢力失控也不符合美方的利益。有理由相信,拜登政府會從自身利益出發平衡好一些利益集團的極端主張,然而,不管怎樣,美國堅持把台灣問題作為遏制中國崛起的戰略手段不會改變,這將增加我和平統一台灣的難度和以武止獨的風險。對此,必須做好充足的準備,絕不能掉以輕心。


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