齊思源:特朗普能否複製“尼克遜衝擊”?

2017-04-07
齊思源(Vasilis Trigkas)
清華大學中歐關系研究中心訪問學者
 
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習近平與特朗普會面中握手。(央視CGTN截圖)

在近期G20會議上,美國財政部長姆努欽破天荒否決了一項強調自由貿易重要性的聲明,引發全球震動。自特朗普入主白宮以來,經濟學家和國際戰略分析師已經從理論上詳述了特朗普的破壞性貿易政策:對中國徵收45%單邊關稅、終結北美自由貿易協定(NAFTA),以及為“鏽帶”提供特殊補貼。 

特朗普及其親信顧問認為,目前美國的貿易赤字不可持續,並且主要是由美國主要貿易夥伴的保護主義政策造成的。總統的顧問們稱,德國利用“被低估的歐元”享受著巨大競爭優勢;中國長期補貼工業部門,扭曲了國際價格並向美國市場傾銷其廉價商品。因此,特朗普警告,如果美國開放市場的受益者們不調整其匯率,並擴大美國出口商的市場准入,他將單方面採取行動,甚至將無視WTO裁決。 

商業單邊主義在戰後美國經濟外交中並不是新事物。美國最臭名昭著的商業單邊主義時刻發生在1971年,在未與任何盟友協商的情況下,尼克遜宣布了震驚世界的決定:終止美元和黃金的兌換關係。尼克遜還宣布,為確保“美國商品不會因不公平匯率而吃虧”,美國將徵收10%的進口附加費(實質就是關稅)。 

尼克遜是不擇手段的政治奇才,他深知美國盟友,巴黎、波恩和東京一定會強烈反對其新保護主義貿易政策。為了造成既定事實,尼克遜將其財長康納利及14名助手召集到戴維營,並要求他們對包括國務院在內的所有機構嚴格保密,甚至連他們妻子也不能提起。隨後,他宣布決定,震驚全世界。“尼克遜的行動像驚雷一樣回響,”《芝加哥論壇報》在1971年8月22日如此報道。在尼克遜公開聲明發表之後,美國1944年建立的----旨在促進戰後經濟復甦的布雷頓森林體系就此瓦解。 

特朗普能否像尼克遜那樣“像驚雷一樣回響”,單方面宣布加徵高額關稅來消除美國貿易赤字,並瓦解WTO體制?雖然特朗普的一些顧問會支持這麼做,但如今美國所擁有的制度和商業影響力遠遠不如尼克遜時代的美國。和1971年不同的是,2017年的美國不僅受嚴格的制度性承諾約束,還受制於大國角力,因而必須顧及多方影響,避免“戰略意外”。 

GATT VS WTO 

1971年,全球貿易體系由GATT(關貿總協定)管理,這一協定創設於1947年,旨在保護世界免於貿易戰。兩次世界大戰之間的重商主義及其助推二戰爆發的記憶猶新。不過,GATT糾紛解決機制卻是“一個沒有警衛的法庭”,判決可能遭任何國家否決。1971年歐共體曾通過GATT糾紛解決機制起訴美國,但美國輕易就能否決任何對其不利的判決。本質上來看,“自由貿易”的制度框架仍十分脆弱,容易受大國意志的影響。 

不過,1994年以來,GATT已經升級為WTO(世貿組織)。WTO成為“全球商業秩序的支柱”,其糾紛解決機制也更加不易受政治恫嚇影響,並且無法為單一成員國所否決。WTO糾紛解決機制在打擊保護主義方面是如此成功,以至於一位著名法律教授將WTO上訴機構稱為“全球商業正義最高法院”。如果特朗普政府單方面決定對從中國進口的商品徵收45%關稅,北京可在15個月內在WTO輕鬆打贏官司。 

一旦中國拿到WTO有利判決結果,根據WTO規則(第22條),中國可以對美國任何經濟行業進行報復,並推出反制措施,規模可相當於美國關稅對中國出口商所造成的損害。你不需要任何戰略敏銳度都能預期,北京已經設計了可能的報復措施,來讓國會議員和總統本人付出最大的政治代價。例如,中國可以瞄準來自關鍵搖擺州和“鏽帶”的進口,削弱可能在2020年幫助特朗普連任的選民陣營。對美國總統來說,其代價將是自己能否連任。 

多極世界中的美國 

1971年,為了遏制蘇聯共產主義在亞洲的擴張,美國不惜巨額開支維持越南戰爭,尼克遜因此面臨嚴峻的國內經濟壓力。同時,美國的核保護傘還保護著西歐和日本,令其免受蘇聯在歐洲和遠東的常規軍力優勢威脅。雖然當時的德國總理勃蘭特和法國總統喬治·龐比度對美國單邊貨幣政策盛怒不已,但他們最終不得不屈從於華盛頓的要求,調整了各自匯率。因為他們明白,美國肩負著對抗強大蘇聯的歐洲防衛重任。 

正如加州大學伯克利分校的巴里·艾肯格林教授所說,尼克遜在1971年深知歐洲和日本有多麼依賴美國的安全保護傘,因此他選擇讓“前德克薩斯州州長約翰·康納利在優雅的國際財政圈扮演政治流氓角色”。當尼克遜宣布將關稅提高10%時,被激怒的歐洲人先是極力反對,但隨後不得不認輸。在1971年9月舉行的一場財長會議上,康納利“戲劇性地豎起耳朵作傾聽狀,然後告訴歐洲人他沒有聽到任何建議”。尼克遜隨即宣布,與歐洲人達成的新協議是“世界歷史上最重大的貨幣成就”。 

1971年,尼克遜還擁有對所有經濟政策部門的徹底掌控,包括當時由哥倫比亞大學傳奇教授、堅定的共和黨人阿瑟·伯恩斯領導的聯儲局。那一年,尼克遜戰略性地操控了國內政治和地緣經濟,並在1972年以壓倒性優勢連任。然而,眼下美國的世界角色與35年前完全不可同日而語。特朗普無法控制聯儲局,姆努欽也無法效仿康納利戲弄歐洲人,遑論中國人。1971年美國GDP幾乎佔世界總量的四分之一,2017年的今天這一比例低於19%,並呈繼續下滑趨勢。更重要的是,當今世界,一個隨時準備出動坦克兵團、佔領德國的蘇聯已不復存在,歐洲國家對美國安全保護傘的依賴程度也大大降低。中國也不會坐視美國採取單邊經濟政策,北京似乎決心聯合歐洲,一起令美國企業付出沉重代價。 

特朗普的“迷你”貿易戰和中國市場經濟地位 

WTO的集體貿易安全架構,以及美國在全球大國角力中的式微,限制了特朗普政府的貿易戰略選擇,令他不得不在WTO框架內或WTO法律條文內運作。 

諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨在哥倫比亞大學舉行的系列講座中談到,特朗普政府將會把反傾銷、反補貼關稅(“雙反”關稅)提高到前所未有的程度,並在與中國的貿易談判中打“雙反”牌。斯蒂格利茨說,目前的WTO規則允許美國在反傾銷案例中選擇第三國市場作為生產成本比價基準,以此來決定中國產品價格是否過低。這是由於中國目前仍被認定為“非市場經濟體”。根據2001年中國的入世協定,15年後中國將被自動認定為“市場經濟體”,但歐盟和美國拒絕承認其市場經濟地位。目前雙方已將這一爭議提交WTO裁決。除反傾銷關稅外,美國還可以動用反補貼關稅手段對中國存在非法補貼的部分行業徵收高額關稅。此外,美國還可以加強外資投資委員會(CFIUS)作用,對中國對美投資進行嚴格審查,尤其是中國對美國高科技產業的投資。 

WTO爭端解決機制通常需要15個月才能達成某項具有約束力的判決,因此中國可能同時尋求其他方法進行報復。因此,一場針鋒相對的有限貿易戰或許不可避免,但中美兩國為此蒙受的貿易損失將受WTO框架的約束。斯蒂格利茨認為,中國可能會質疑美國對汽車行業的救助和對金融行業的支持。最終的結果可能是一場令雙方都受傷的“軟”貿易戰,但這並不代表全球化和自由貿易的終結。中美之間爆發大規模貿易戰將導致美國前副國務卿羅伯特·霍邁茨形容的“蕭條制衡”。因此,中美之間爆發全面貿易戰不太可能。 

海湖莊園會晤與全球貿易秩序未來 

在特朗普與台灣領導人通話並引發北京震動後,我曾表示特朗普是模仿了尼克遜的“狂人戰略”,即為了逼迫北京作出貿易讓步,不惜威脅對那些中國認為理所當然的議題進行重新談判。特朗普與蔡英文通話後,北京凍結了與華盛頓的所有聯繫。直到特朗普在與習近平的首次通話中重申支持“一個中國”政策後,中國才邀請美國國務卿到訪北京。專家們認為,特朗普對“一個中國”政策的承諾為他從北京贏得了一些貿易讓步,或者至少迫使北京承諾會調整貿易失衡。 

特朗普的台灣遊戲會令習近平作出貿易讓步,這種樂觀猜測並不現實(在觸及到其核心利益時中國通常不會讓步),但中國很可能願意進一步推動市場開放,並增加對美投資。在“全球化”神殿達沃斯世界經濟論壇上,習近平說“打貿易戰的結果只能是兩敗俱傷”。他重申,中國將“放寬外商投資准入,建設高標準自由貿易試驗區,加強產權保護,促進公平競爭,讓中國市場更加透明、更加規範”。 

在海湖莊園,特朗普及其團隊應當與習近平合作設計一套貿易投資互惠框架。美國汽車產業、飛機產業以及服務業會成為習近平達沃斯承諾的最大受益者。同時,針對“中國制造2025”計劃的合理疑慮也理應被嚴肅對待,如擔心中國會支持進口替代、提高外商投資壁壘。 

2009年,美國和中國意識到世界最大兩個經濟體的交往對世界和平與繁榮意義重大,雙方因此同意整合雙方戰略和經濟利益,並啟動首輪戰略與經濟對話。2017年,特朗普與習近平將舉行高規格會談,並有機會為新一輪中美戰略與經濟對話預設戰略議題。他們必須認識到,美國和中國不是全球體系的受益者,而是全球體系的受托人。他們的夥伴關係對維護核不擴散條約、抗擊疾病、緩解資源匱乏、抵禦全球變暖都至關重要。 

尼克遜以兩件事情而聞名,一是他在打開中國國門上的戰略眼光,二是他是唯一在任上辭職的美國總統。華盛頓的自由派們希望特朗普沿襲尼克遜的政治命運,因醜聞和腐敗而被迫下台。或許他們真正應當希望的是,特朗普會效仿尼克遜的中國政策,強化中美夥伴關係。 

 

原文刊於「中美聚焦」
http://cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20170405/14403.html 

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