陳凱文:香港不奉行「三權分立」的法理依據

2017-06-02
陳凱文
學研社成員、福山智庫研究員、全國港澳研究會會員
 
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左至右:終審法院(旅發局圖片)、政府總部(文匯報圖片)、立法會大樓

在北京,全國人大常委會辦公廳近日舉行了紀念香港特區基本法實施20周年座談會,全國人大委員長張德江在座談會中發表了講話。張德江在講話中強調,《基本法》所規定的香港特區政治體制,不是「三權分立」,也不是「立法主導」或「司法主導」,而是以行政長官為核心的行政主導。 

其實,早在2015年,中聯辦主任張曉明已曾指出,香港不奉行「三權分立」,只是今次由國家領導人提出,其說話的份量便重要得多。然而,在野泛民主派,乃至部份香港法律界人士,一直強調香港奉行「三權分立」,例如:前終審法院首席法官李國能,以及現任香港終審法院首席法官馬道立,均曾提到香港奉行「三權分立」。 

在這情況下,張德江近日所發表的講話,自然惹來泛民主派的抨擊。例如:公民黨的立法會議員陳淑莊,便聲稱「北京一些領導層,對《基本法》似乎有錯誤的理解,亦非常不尊重三權分立在香港一個很重要的基石」。問題回來了,究竟香港政治體制是否真的奉行「三權分立」呢? 

三權分立與司法獨立非「掛勾」 

在談論這個問題之前,我們必須搞清楚兩個概念。首先,《基本法》以頗為明確的字眼,界定了立法、行政、司法機關的不同功能和角色,並不代表香港奉行「三權分立」。「三權分立」並不純粹是把立法、行政、司法三種權力,下放給三個權力機關,而是如李國能所言,能夠做到三者互相制衡。 

其次,《基本法》第85條的確保障了香港的司法獨立,特區法院獨立進行審判,不受任何干涉。然而,一個地方有否司法獨立,跟該地政制是否「三權分立」之間,查實沒有關係。舉個例子:英國也是司法獨立的國家,但是她奉行西敏寺式權力合一制(Westminster System), 政府內閣由下議院多數黨組成, 閣員由國會中的多數黨議員擔任。換句話說,香港憲制上保障了司法獨立,不代表香港奉行「三權分立」,又或者像英國一樣,奉行「議會至上」。 

換句話說,在「三權分立」的問題上,從來不是北京一些領導層「對《基本法》有錯誤的理解」,而是部份法官和泛民主派,誤解或曲解了「三權分立」的定義。問題的關鍵是,張德江聲稱香港並不奉行「三權分立」,其《基本法》的法理依據,又在哪裡呢? 

基本法賦予特首發布行政命令權力 

先談談特首的行政權力,根據《基本法》第 48(4) 條,行政長官擁有決定政府政策和發布行政命令的權力,立法會則沒有阻攔特首頒佈行政命令的權力。另一方面,只要該項行政命令本身符合《基本法》,法院也不能因為擁有違憲審查權,推翻特首的行政命令。另一方面,當特首執行中央根據《基本法》第 48(8)條所發出的指令,只要其指令符合《基本法》,立法機關和司法機關也是無從置喙。 

在立法層面方面,涉及政府政策的議案或草案,基本上都是由政府提出。議員雖可以個人身份提出議案、法案,以及對政府法案的修正案,但是根據《基本法》第74條規定:「凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意」。換句話說,立法提案權實際控制在行政長官手上,這也是香港採用「行政主導」的最顯著特徵。 

議員私人提案門檻較政府高 

更重要的是,根據《基本法》附件二的〈二、立法會對法案、議案的表決程序〉第三款:「立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過」,這便是坊間俗稱的「分組點票制度」。雖說「分組點票制度」將來有可能因為政改而轉變,但是也反映出《基本法》從一開始便是傾向「行政主導」,才會把把議員私人提案通過的門檻,設得比政府提案高。 

當然有人或者會說,從理論上而言,立法會仍是有權拒絕批准政府提出的財政預算案,產生一定的制衡作用。然而,所謂「行政主導」從不代表立法會因此喪失監察功能,而是特區的政治和經濟政策制定權,掌握在行政機關手上,並由其主導。更重要的是,即使立法會否決財政預算案,行政長官也可根據《基本法》第50條拒絕簽字,亦可以此選擇解散立法會。 

行政長官擁法官任免權 

至於司法層面方面,《基本法》第85條的確保障了香港法院審判權不受任何干涉。可是有一點需要注意,除了終審法院法官和高等法院首席法官的任免,在《基本法》第 73(7) 條規定下,還須經過立法會同意之外,特首根據《基本法》第 48(6) 條,擁有各級法院法官的任免權。除此之外,特首其實可根據《基本法》第 48(12) 條,赦免或減輕刑事罪犯的刑罰,這也是民主黨主席胡志偉,在較早前提議特首赦免佔中參與者的法理依據。 

說到司法獨立,有些人便會一再強調,香港法院擁有違憲審查權,以及《基本法》條文的部份釋憲權。然而,根據《基本法》第 43 條和第 48(2) 條,特首也可在法院作出裁決之前或後,乃至沒有案件正在審理的情況下,向國務院遞交報告,建議人大常委根據《基本法》第 158(1) 條,進行釋法。另一點需要注意,若是人大常委的解釋跟香港法院過往的解釋不同,則必須以人大釋法為準。換句話說,特首比香港法院擁有更多的提呈釋法權。 

彈劾特首最後一關由中央決定 

最後但是不能不說,不少人因為《基本法》第 73(9) 條,所以認為立法會擁有彈劾特首的權力。有這想法的人,顯然是沒有看清楚第 73(9) 條原文。須注意,條文中最後一句,是「可提出彈劾案,報請中央人民政府決定」,即是特首最終的實質任免權,查實在中央手上。張德江在今次講話中,強調特首須要對中央人民政府和特別行政區「雙負責」,便是這個意思。 

 

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