李浩然:一地兩檢非法律問題 僅為互信問題

2017-08-02
李浩然
基本法推廣督導委員會委員
 
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政府早前公布一地兩檢方案。(大公報資料圖片)

一地兩檢安排被部分市民質疑違反《基本法》關於香港特區之內,除列入附件三的全國性法律之外,只適用本地法律的制度安排。

其實這種對法律的狹隘理解忽略了對法律「普遍適用」原則的認識。所謂「普遍適用」原則,就是說一個地方實行本身的法律時,只是一種普遍的安排,但法律並不排除在一些特定的情况、地點和環境下發生的特殊情况。例如外國駐港的領事館範圍被普遍認為是外國領土的特別延伸;駐港解放軍軍營範圍內除香港法律外,還適用駐軍條令條例、全國法律和相關國際法等等。如果按照質疑者的邏輯,駐軍安排早就違反了基本法。可是回歸以來,無論是駐軍還是領事館的自身管理安排,都一直受到香港社會的尊重和包容,並沒有引起任何形式的爭議、懷疑(例如「割地」、「喪權辱港」等指控)。所以問題的焦點,應該討論今天制定的一地兩檢安排,是否明顯地罔顧香港的整體利益,而不應在某些意識形態話題上做文章。

法律的「普遍適用」原則

政府現在提出的方案是先與內地達成合作安排,然後由全國人大常委會作出決定批准及確認,之後由香港特區透過本地立法實施。其中程序上的核心,是香港與內地達成的合作安排。這是香港與內地基於某一需要所達成的合作協議,性質上跟《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)相同。唯一的分別,可能是涉及在香港境內實行內地法律。然而這個問題,上述「普遍適用」的概念已有所闡述。再者,「普遍適用」原則從另外一個角度看,跟終審法院確認的相稱測試原則(proportionality test)亦互相呼應。事實上基本法保障的權利並不是絕對的,在平衡各方利益後作出的切合實際的適度限制仍是可以的;而且,從保安角度審視,現在香港政府提議的模式也合情合理、適度相稱。

當然,有些人亦質疑在高鐵站內部分特定區域實行內地法律會否產生不良影響。以2007年啟用的深圳灣口岸為例,該口岸同樣實行一地兩檢通關模式,只是與高鐵香港段的模式恰好相反,深圳灣口岸是香港人員在深圳境內執法,在深圳境內的該特定區域實行香港法律。10年來的實踐經驗證明,這一安排並沒有引起兩地法律制度和管治的不良影響。這正正是「普遍適用」原則下特定情况的成功例子。

爭議根本是缺乏足夠信任

法律應該朝民生需要方向發展。深圳灣的例子,是基於務實的民生需要,在特定地點和環境下作出的特殊安排。同樣地,高鐵香港段當中,既然同樣存在實際的民生需要和經濟效益方面的考慮,社會便應當持務實、理性的態度去討論。而且高鐵是一項浩大的工程,如果不能充分體現民生和經濟效益,發揮其應有的價值,意味已投入的時間和資源將會部分浪費。質疑者如果對現在特區政府公布的方案認為不可接受,應當提出能夠平衡各方面因素的替代方案,而不是單純地否定一切。

說明白點,這次爭議的根本,就是缺乏足夠的信任,繼而產生恐懼,結果導致自我封閉和排斥。信任是彼此合作的基礎;如果沒有足夠互信,基本法和兩地的關係,就永遠只能停留在畫地為牢、故步自封的狀態,不能適應時代的發展。


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原載於明報 獲作者授權轉載
(文章原題為一地兩檢爭議的反思,現題為編輯所擬)
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