首份施政報告:邁出香港良好管治堅定步伐

2017-10-11
田飛龍
全國港澳研究會理事、北京航空航天大學副教授
 
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香港特區行政長官林鄭11日發表任內首份《施政報告》(大公文匯)

林鄭月娥任內第一份施政報告於2017年10月11日發布,引起各界關注和討論。這份報告延續了林鄭的經濟民生為主、青年發展優先、互動融合凸顯、法治價值堅守的穩健施政風格,是對其競選綱領的繼續深化、細化與發展,切合了中央對港治理在秩序與融合方面的期許以及香港社會群策群力治理「過度政治化」後遺症的共識。這是一份兼顧各方訴求、穩中有進、具有可操作性與實踐價值的施政報告,有望為林鄭任期施政的穩健有序開展提供基本指南並凝聚社會民意支持。這是總體評價。

這份報告有以下一些突出的亮點值得解讀和分析:

第一,對一國兩制及回歸20年國家治港政策的全面準確把握。特首精準認識到:其一,習近平七一講話包含國家對香港發展與命運的特定理解,香港需積極回應此種理解;其二,一國兩制長期來看始終是香港利益的最佳安排,有豐富的紅利空間,但也需要香港主動努力,積極作為,不能錯失良機;其三,香港人有責任反對「任何衝擊國家主權、安全、發展利益的行為」,隱含對「港獨」的零容忍;其四,確立健全的青年培育目標是香港可持續發展的基礎條件,抓好青年就抓住了未來。

第二,「青年優先」的綜合政策體系逐步成形。林鄭認識到香港的衝突化解與未來發展取決於青年世代的成長成熟,從而以「青年優先」來治理「青年失敗」或「青年造反」問題,具體體現在:其一,確立健全的青年人格構成與培養目標,包括國家觀念、香港情懷與社會承擔三個要素,是對「愛國愛港」的完整詮釋與發展,是對本土訴求的建制性回應與吸納整合,是對青年之健全政治人格與社會人格的精準要素認知;其二,在本地教育、就業與成長方面給青年提供多項實質性支持計劃;第三,開放政府咨詢委員會及中策組改組崗位給青年,吸納青年理性、負責任地參政議政,化解街頭政治過熱氛圍及青年社運的挫折戾氣;第四,提供計劃安排支持青年參與一帶一路與粵港澳大灣區建設,支持青年在超出香港範圍的更大空間成長成才。    

第三,政治議題繼續維持審慎穩健立場。特首清晰了解到國家對23條立法的要求和香港社會對普選重啟的期待,但更加清楚單一議題的相關政治社會條件與範圍並未改良改善,因而不宜貿然闖關,而是采取“先創造條件,後審慎啟動”的立場。這種「雙穩健」立場能夠得到中央理解及香港社會支持。特別是經歷占中對抗之後的香港社會及國家,需要有一個「政治冷靜期」去重新思考和嘗試接受國家安全的憲制必要性以及「八三一」決定內在合理性,包括以「八三一」為基礎尋求民主化進步的可能性。國家安全與民主普選都是基本法上重要的憲制性目標與價值,是全面准確實施基本法的既定議題,特首的各項緩和性施政措施就是在彌合政治分歧,創造23條立法及重啟政改的必要條件。這種立場是可以理解甚至值得贊賞的。

第四,行政立法關系的結構優化。特首述及了自身對基本法秩序內行政立法關系的理解以及結構優化的主動作為與示範個案,以及因應立法會咨詢與商談訴求的正面回應。從特首施政三個多月來看,盡管衝突性事件與議題不斷出現,但行政立法關係還是呈現了「回暖」跡像。個中原因,除了林鄭的穩健平衡作風之外,性別因素也有很大的緩和及柔化衝突的特別意義。比如動輒對男特首辱罵、扔東西及肢體衝撞的「泛拉布」行為就很難針對女性特首實施,其中有「紳士文化規範」的制約。再者,林鄭是高度成熟的資深公務員,是香港社會培養認可的典範精英形像,每每出場都有典雅、莊重、美麗、慈悲、干練的成熟「女王」氣質,造成一種特別的「尊嚴氣場」,這也是特首本人長期積累養成的政治軟實力與軟素質。這種綜合素質構成,也是特首獲得中央終極信任的重要原因。

第五,政府角色向「有為政府」的轉型。特首明確提出政府處理與社會及市場關系時需要進行角色規範與功能的拓展,在傳統的「服務提供者」和「監管者」之外,還必須逐步發展出「促成者」和「推廣者」的角色。這是對長期奉行的「積極不干預」之小政府角色與公共理財哲學的合理調整,是適應香港經濟社會發展轉型與國家戰略需求的適時變革。這裡要引入的是一種「有為政府」的理念,是法治保障下的服務政府與創新政府理念,而不是與「小政府」處於對極地位的「大政府」理念。香港的經濟社會矛盾、法治條件、公民社會的成熟度以及香港公共財政的儲備實力,完全可以支撐這樣一個「有為政府」積極回應解決社會問題以及有效開拓發展空間。      

第六,對國民教育繼續推進的堅定立場與合理步驟。香港社會運動激進化和青年國家認同薄弱,與國民教育被污名化及長期擱置有關。尤其經過這幾年的政治對抗與衝突,以及青年人在本土分離運動中的負面撕裂表現,國家與香港社會均認識到重啟「國民教育」的重大意義。林鄭在施政報告中合理回應了國民教育強化實施的需求,提出了在2018/2019學年落實「中國歷史」成為初中獨立必修科以及繼續完善《基本法》教育和師資培訓體系,增加安排青年學生對內地與國家的交流、認知和融入。         

第七,較大力度的政府機構改革及公眾參與制度建設。特首是公務員出身,對於完善公務員制度、增強公務能力與激勵以及引入公眾參與提升決策民主化與透明度頗有熱情、理念與具體操作經驗。施政報告中多處涉及對政府機構內部職能調整與歸並的安排,以及對中央政策組的改組,完善青年「自薦」式參與政府咨詢委員會和新中策組的比例保障及優先政策,同時檢討政府公共政策制定程序,開放政府信息與數據以及提供更公正透明之程序以保障公眾參與決策的權利與成效。行政過程的公眾參與是「參與式民主」(participatory democracy)的重要內容與形式,是提升行政決策認受性和民主正當性的重要制度支撐。「公開、參與、問責」是良好管治的普遍原理,特首施政取向顯示出對這一治理原理的准確理解與制度化力度。   

第八,對香港法治與司法獨立的自信與支持。特首施政報告正面回應外界包括國際社會對香港司法獨立與法治的質疑,認為那些質疑不具有真正的事實基礎,未能公正理解香港法治在一國兩制與基本法秩序下的自我調整與鞏固發展,也未能客觀看待香港法治在應對社會運動和憲制危機中的基礎性作用。特首重新釐清了法治在香港核心價值觀與香港憲制體系中的最優先地位,以及為保障香港法治與司法獨立、維護香港作為亞太、一帶一路及粵港澳大灣區法治和法律服務樞紐地位而提供相關的政府政策支持。

這些突出的亮點與具體的政策思考和議程,需要立法會及香港社會的充分理解和支持。筆者認為這份施政報告是理性務實和富有建設性的,是因應香港經濟社會轉型與國家發展戰略的可行方案。

當然,這些具體政策議題和項目之推進過程以及細節都可能激起具體的爭議,特首施政不會如文件敘述或主觀期待那樣順利,但只要抓牢一國兩制與基本法准繩,面對真實的香港經濟社會問題,以施政公心和公務勤勉面對立法會及香港社會,這份報告所期待的良好管治及經濟社會協調發展的前景就會逐步呈現。

延伸閱讀
  • 從某種意義上說,林鄭今天創下了歷史記錄。香港開埠以來,除了戰亂,從未有施政者宣讀一分鐘就被打斷,也沒有施政報告要通過視訊傳遞。

    鮑渤  2019-10-16