寒柏:土地供應研究的迷思

2018-05-03
寒柏
學研社成員
 
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特首林鄭月娥在競選時已指出,現時香港房屋及居住問題嚴峻,增加土地供應,是香港政府最首要做的事;但同一時間,香港不是沒有土地,而是社會如何凝聚共識、解決分歧,謀求發展,找出土地發展的新方向。

因此,林鄭月娥上任不久,即設立土地研究專責小組,為香港的土地問題「把脈」。林鄭上任至今已有十個月,土地研究專責小組終於在本年四月底召開記者會,扼要說明小組之「研究成果」,並預計討論及搜集各方意見後,在十二月左右便可以正式提交報告。

小組在增加土地供應的議題上,設下「短中期選項」、「中長期選項」和「概念性選項」三大範疇,總結如下:

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這種分類方法,最終必會使政府受到諸多制肘

研究小組一共列舉了十八項建議,撇除八項概念性選項,仍有十個方案。選擇太多,因此研究小組把它們以「時間性」作為分類。具體可行及爭議較少的,歸納成「短中期選項」,較多爭議及需要時間營造共識的被列為「中長期選項」,爭議性更大或較難實踐的,被稱為「概念性選項」。

研究小組做的是官式文章或學術研究,為選項按艱難程度分門別類,或許無可厚非,但真正制定及落實政策時,前設了這些「時間性」或「輕重緩急」的框架,恐怕絕不適合。

或許大眾初看報告,都會認為這種分類的邏輯性非常強,有什麼不好呢?可是,學術研究是一回事,但政策實施又是另一回事。如果被「思想框框」局限,我們就會很容易只集中研究「中短期選項」。然後「前設式」的,已假定「填海造地」和「發展新界土地」等選項一定是中長遠發展;換句話來說,即未來數年、甚至乎十年內,亦無法開展。

以此方式來區分,很有可能,大眾就只會集中研究「短中期選項」中的開發農地和棕地,而農地偏偏多為大型發展商所持有,政府無論在施政及討價還價上,亦難免處處受制於地產商。反過來說,地產商亦需要考慮自身利益,向股民及投資者交代,縱然管理層有心,亦未必可以完全配合政府施政,更難以解市民之急。 

土地研究及討論之目的就是營造共識,何必以「短中期」、「中長期」和「概念性」等選項來分類?如果一旦達成共識,所謂「中長期」的計劃,難道就不能立刻啟動?值得一提的是,當年港英政府發展新市鎮又好,填海也罷,不是立馬便行?為何英國人一去,所有回歸前能做的選項,都變為難題?為何這些最有效的方法,都成了遙不可及的「中長期選項」?為什麼要把「填海造地」和「發展新界」這兩個最能大幅增加住宅用地的選項,都排除在「中短期選項」之外呢?

其實,土地研究專責小組若認為有需要把選項分類,何必以「時間性」來區分?最簡單的辦法,就是按預計土地供應之數量來分類:最能大幅提供土地供應之選項,歸納做第一類,次之的稱為第二類,只能提供很少土地的選項,作為第三類。這種分類方法,不是更加一目了然,更方便討論嗎?

小心聚焦爭拗個別選項而忽略大局

過去十個月,一直都有不少土地發展的爭議。可是,選項太多,容易使人忽略大局。例如,當大家只討論棕地的時候,明明有大量農地亦可善用,卻鮮有人提及。甚至乎,有人大力反對開發郊野公園,大眾興高采烈的大談環保之際,亦容易使人認為,最好連農地和棕地也不要碰了。

又例如,當有人建議重新填海的時候,忽然有人拋出「填水塘」這個建議。須知「水資源」向來十分珍貴,雖然香港有中國的「東江水」,但內地其實也未必夠食用水,這議題一拋出,自然受各方攻擊。大家反對「填水塘」,甚至乎連「填海造地」也一同反對。

此外,近來又有人談及哥爾夫球場的用地。其實這一幅地,最多也只能建一、兩萬個單位,根本不能解決香港長遠土地居住問題。發展土地的選項不少,難道就一定要先移平了哥爾夫球場,才能談其他的選項嗎?現在香港只有6.9%的土地為住宅用地,正如林鄭月娥指,香港並不是沒有土地,何必上綱上線的針對哥爾夫球場?過去十個月的坊間討論,都是「只見樹木,不見森林」,徒增矛盾,根本忽略了大局。

執行上,到底應該「先易後難」,還是「先難後易」?

閱讀土地研究專責小組的新聞稿,或許已可粗略得知港府的打算;總的一句,就是「先易後難」。港府先與地產商合作發展農地,再處理一下棕地,當然是在現有行政架構上最容易做到的事。可是,想深一層,與地產商合作發展農地,難道真是一件很容易的事嗎?如果這麼容易,為何這二十年來,都無法大規模的落實?

反而,最能解決土地問題的「填海造地」和「發展新界土地」之選項,都列為「中長期」。說穿了,即最好現屆、甚至乎是下一屆政府,也不用處理這些難題。此外,連填海的規模也有一些界限了。香港明明靠海,本來最方便的就是「填海造地」,且空有1,110平方公里的土地,居然研究十個月後,土地問題上仍顯得捉襟見肘。

「先易後難」當然是施政者最舒服的事,但卻把難題都留給下一代。其實,一個負責任的政府,反而應該考慮「先難後易」的方略。把現在看來最艱辛的「大難關」都打通了,其他瑣事,自然迎刃而解。

其實「填海造地」才是王道

如果先推行最有效率的「填海造地」和「發展新界土地」,難道我們怕個別地產商還會囤積居奇,不肯讓出農地麼?如果最終香港能大幅「填海造地」,政府便不必再「插針式」的建屋,甚至乎其他選項也未必要推行;至少,急切性不再這麼高。此外,在預期土地供應可以大幅提高的情況下,香港樓價將更容易回到正常合理之水平。

筆者大膽假設,如果「發展新界土地」涉及太多環保團體反對,倒不如先推行「填海造地」的選項。填海亦難免會有熱愛大自然的人反對,但爭議始終較少。

此外,在「造地」一事上,港府甚至乎可以「跳出現有框框」。例如,除了在香港水域內填海之外,港府能否請求中央政府在香港水域以外幫忙填海,再以大橋接駁?甚至乎在內陸地區再多劃一些土地給香港使用?中國建築技術已達世界級水平,如得中央政府支持,港府在「造地」上,其實是有很多選項的。至少,港府與香港各大財團談判時,只要拋出這些議題,肯定會更容易達成共識。

當年港英政府,不是也多次填海嗎?憑空「造地」,既不影響原有市區的規劃,又可在新土地上重新設計,當然是最方便快捷的手段。總的來說,無論在規劃及推行上,「填海造地」的效率都是最高的。

順帶一提,如果某些環保團體或顧問,與地產商關係較佳,甚至乎受其資助或有業務往來的話,始終有利益關係,言論客觀性成疑,應否立法監管?在原理上,土地問題是香港小市民的大事,任何顧問、意見領袖或團體所代表之利益,都應該要公開透明,方可減公眾疑慮。

當香港大約有90%人口,只居住在3.7%的土地上,難道我們還不知如何取捨?筆者相信,一般市民對這個議題早有共識;其實意見分歧的,就只有地產商、環保團體和各主要利益持份者。作為一個負責任的政府,應該盡最大能力,為小市民爭取,擺平大財團和各界別之利益紛爭。

 

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  • 關鍵爭議點在於政府要收回的這部分土地,對高爾夫球場的所謂「歷史價值」、日後舉辦賽事的影響是否屬於根本性的;否則,香港哥爾夫球會就是無理取鬧!至於球會本身,與其擔憂土地能否有效開發,替政府操心;不如關心一下自己。

    魏開星  2023-07-28