田飛龍:居住證改革彰顯「一國兩制」國家理性

2018-08-18
田飛龍
全國港澳研究會理事、北京航空航天大學副教授
 
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身份問題身份證解決。這是一種行之有效的公民管理措施,是建構公民之牢固國家認同的常規手段。國家近日公布的關於港澳台居民之居住證的新規,顯示了“一國兩制”之下以“一國”吸納整合“兩制”的新思維。居住證按照國內普通省份之公民身份證編碼與制發,享有身份證上的基本公民權利與福利,大體可以解決港澳台同胞長期以來在內地差異待遇的問題。這不僅僅是利益層面的便利化措施,更是憲制層面的認同和進步。隨著居住證的申領與權利化體驗,港澳台居民將實際感受到“一國”主權秩序下“公民平權”的平等地位與公民間相互承認的法權現實。聯繫之前對“就業證”的取消,居住證改革快速提升了港澳台居民之“中國公民身份”的實質性權利內涵。

居住證是對“一國兩制”實踐的重大推進。這一推進基於如下基本背景與考量因素:

第一,原來的“一國兩制”因內地公民身份之權利保障有限,採取“井水不犯河水”式的隔離性分治安排,港澳台居民與境外人士“捆綁”管理,但這種安排既不利於保護港澳台居民的平等權利,也不利於國家認同之制度建構。

第二,改革開放40年,中國內地取得巨大經濟發展並引領新一輪全球化和全球治理,既往隔離性的保護政策演變為阻擋港澳台居民分享改革成果的制度壁壘,內地身份之權利內涵提升也吸引港澳台居民之權利向往。

第三,港獨與台獨的出現為國家的隔離性治理敲響警鐘,對港澳必須打破身份壁壘,對台則必須主動融合,以應對國家認同之危機。

第四,居住證改革並未完全實現港澳台居民與內地居民的全體系平權,而是在既往之回鄉證與台胞證基礎上進行權利的“單向增量式配置”,不要求港澳台對等開放和保障,也不取消港澳台居民享有的任何既定權利,這種特殊安排是“一國兩制”的憲制結構決定的。

“一國兩制”建立在特殊的國家理性基礎之上,即國家對港澳台的特別制度性授權與港澳台對國家之持續貢獻力的理性結合。這種安排是以1978年以來中國整體之現代化與國際化戰略為頂層原則和前提的。有些內地居民對港澳台的“特權”地位不能完全理解,甚至認為現在已不必要。這是一種經驗主義的功利判斷和對憲法上權利平等的偏狹理解。

內地與港澳台在國家改革開放中的地位與作用不同,“一國兩制”是從國家利益最大化的立場出發進行的理性制度設計,不是專門有利於港澳台,而是一直巧用制度多元性活力的方式追求更大的整體利益,從而也最終有利於內地每一個省份的改革利益。也因此,從憲制整體利益及各組成部分之公平性角度而言,“一國兩制”的存續及作用方式取決於港澳台對國家發展的貢獻方式。

港澳台在既往的改革開放時段以基礎投資和技術轉移有效推動了國家的初期現代化,如今則需要開闊視野,轉型發展,跟上國家的“一帶一路”、粵港澳大灣區等主導性戰略。跟上國家戰略節奏及作出新的獨特貢獻,是港澳維系既有“一國兩制”憲制地位與權利安排的對價義務,也是台灣未來獲取“一國兩制”具體地位及權利的對價義務。“一國兩制”不是一種純粹的道德化偏愛與特權性安排,而是嚴格的國家理性設計,是存在中央與地方之權利義務對價格式的。十九大報告重申“一國兩制”是長期的憲制安排,不只是在穩定港澳台人心,也不是中央的單方面承諾和背書,而是對作為中華民族組成部分的港澳台繼續有利於國家發展保持戰略定力和信心。這種重申,毋寧是國家對港澳台之持續貢獻力與任務承受的一種提醒和動員。以此觀之,則國家為港澳台居民融入國家發展大局提供一系列身份與權利的政策性配置,就是為港澳台參與國家發展戰略及作出新的歷史性貢獻提供了必要的制度性保障。因此,對此次居住證改革的解讀與評析,僅僅從“權利”及“便利”視角切入是不充分的,必須回溯及重述“一國兩制”的國家理性及義務對價邏輯,才能全面準確理解。也只有這樣的全面理解才能充分說服內地居民接受“一國兩制”對港澳台的長期適用性及合法性。

這項改革顯然是十九大報告關於港澳融合發展及對台推進“同等待遇”之政策要求的具體化。作為前期措施,惠台“31條”於今年2月底推出,各地跟進配套,已經對台灣居民尤其是尋求發展機遇的青年人帶來了較為顯著的“磁吸效應”,打破了“天然獨”的政治謊言,但各地配套措施五花八門,有些措施可能涉嫌超出“同等待遇”合理範疇,造成不平等及社會反彈。此次以國家統一的居住證完成對前期措施的整合與規範化,有助於在全國範圍內實現符合法律平等原則的“同等待遇”。對港澳居民的便利化措施之實際配套,也存在單項政策地區不平等以及不同政策間相互衝突的問題,居住證以法定標准加以整合改進,符合港澳台對法治的基本理解與規範預期。由此觀之,居住證改革是以法治模式優化政策模式,推進全面依法治國,體現了國家治理現代化的具體進步。

當然,此項改革可能會帶來一定的連鎖效應甚至負面影響:其一,居住證整體提升了港澳台居民權利與福利,可能使內地居民產生更強的不平等感,從而對“一國兩制”之正當性與公平性產生疑問;其二,居住證改革連帶提升港澳台居民固有身份的優越性和吸引力,可能誘導內地居民向港澳台的移民,造成對港澳台社會的資源擠占與壓力;其三,居住證帶來的內地對港澳台的單向開放與港澳台對內地的相對封閉之間形成更大落差與對比,台灣民進黨政府囿於“台獨”立場難以積極回應及有序放開,但港澳特區政府有責任以本地社會可承受的方式增加對內地的開放安排,以緩和權利落差的反向衝擊,增強兩岸三地的有機聯系和制度協調;其四,居住證對台灣居民的強化磁吸可能刺激民進黨政府采取反彈管制措施,如何應對這些反彈也是該項安排全面實施之後面臨的重要挑戰;其五,居住證之權利配置仍然局限於民事及經濟民生層面,缺乏對公民積極權利及參政權利的配置,缺乏在公務行政層面的結構性開放,未來可能需要研判及應對港澳台居民平等參與國家政權及治理全體系的進一步平權化要求,包括選舉權利和擔任各級公職的權利。     

總之,居住證改革顯示了國家的制度自信及包容倫理,也是“一國兩制”國家理性在新時代條件下的繼續發揮。居住證構成港澳台居民的“國家身份證”,與他們各自所在的港澳台戶籍身份構成一定的互補關系,但也存在競爭關系。身份證不只是一種身份文件,更是灌注其中的政府公共服務能力與具體的國家認同。隨著國家更高層次的全方位改革開放,內地居住證的“含金量”一定會不斷升值,從而逐步成為港澳台居民多重身份認同中的“第一認同”,而這才是此次改革最深層次的國家法內涵。  

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