劉業強:《收回土地條例》強徵私人農地 有違公平原則

2019-10-18
劉業強
新界鄉議局主席、全國政協委員
 
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土地不足問題一直困擾香港,貫徹推行一套多管齊下的土地供應策略,建立土地儲備,一直是本屆政府施政的重中之重。行政長官林鄭月娥在《施政報告》中宣布,運用《收回土地條例》徵收新界棕地、私人農地或市區土地,以興建公營房屋。對於政府今次用上最爭議的方法強行收地,新界鄉議局非常有保留。

《收回土地條例》(下稱《條例》)早於港英年代已經存在。1900年,港英政府通過《收回官地條例》(《收回土地條例》舊稱),授權港督可強制收回所有土地作公共用途;1922年更再次修訂, 當中第12條丙節規定:「不會以土地將來的潛在價值,如獲續租或授權改變用途等作出賠償。」該條例令土地業權人及持份者,多年來都得不到公平合理的賠償。至1997年,《收回官地條例》被《收回土地條例》取代,惟內容卻未曾改變。

一直以來,《條例》都被稱為特首的「尚方寶劍」,原因是政府只要以「公共用途」為由收地,特首便可會同行政會議拍板通過。不過,所謂興建公營房屋,又是否真確無誤地屬於「公共用途」?眾所周知,香港的公營房屋申請者必須通過入息及資產審查,並不是每位市民都能享有租住公屋或購買居屋的權利,所說的「公共用途」,存在一定排他性,所以坊間一直質疑,說不定會觸發土地業權人對《條例》進行司法覆核。

新界幅員廣闊,政府若大規模收地,無可避免會觸及祖堂地。新界現有7,300個祖堂,持有逾2,400公頃土地,祖堂地是一個氏族社群共同擁有的財產,用以維繫宗族的團結,任何減除或收回祖堂地的行為,都有可能嚴重損害宗族的可持續發展,甚至影響鄉郊社會的和諧與穩定,這亦非金錢賠償便可解決的傳統和宗族承傳問題。

回顧過去新市鎮發展的過程,政府並非以引用《條例》為主,而是通過行政手段和鄉議局協商化解紛爭。過程之中,除了讓土地持份者獲得現金賠償外,更以換地權益書的安排,使被收回土地的人士有機會分享或參與日後新市鎮的發展機遇。但隨著社會的發展,換地權益書已成為歷史,因此應該由公私合營,土地共享的新思維來解決土地短缺問題。

至於政府的收地補償制度,乃一直為人詬病,皆因收地價與市價嚴重脫節。根據地政總署資料,現時新界甲級農地每平方呎特惠補償為1389.6元,乙級、丙級及丁級每平方呎特惠補償,分別為868.5元、579元及347.4元。倘若收地範圍並非處於新發展區,業權人是不會得到甲級賠償。

據立法會資料顯示,由1997年回歸至2017年底,政府曾為154個公共工程項目及市區重建局項目引用《條例》收地。不過,有些土地最終卻輾轉流入地產發展商手上興建豪宅,令業權人有種被騙的感覺,亦不禁令人質疑,政府這種「賤價收地,然後變賣」的做法,等同盲搶私人地補貼庫房,與《基本法》保護私有產權的原則背道而馳。

根據《基本法》第6條及第105條,香港特別行政區必須依法保護私有財產權,以及確保被徵用財產的所有人,得到補償的權利;有關補償應相當於該財產當時的實際價值。因此,政府引用《條例》收地時,必須遵從法律的制約和精神,依法尊重私有產權,價格亦必須公平,例如對所有受影響農地,劃一以甲級價賠償,那麼業權人才有機會接受。

事實上,在不平等條約《展拓香港界址專條》中亦已寫明,英政府同意「議定在所展界內,不可將居民迫令遷移、產業入官,若因修建衙署、築造炮台等,官工需用地段,皆應從公給價」。「從公給價」當然是指給予一個大家認為公允的價格,也就是市場上認為合理的價格。較早前,已卸任的土地供應專責小組主席、現任房委會資助房屋小組主席黃遠輝,亦公開建議政府提升收地補償價格,以盡快取得農地發展,如此一來亦證明,政府沿用的收地價格不夠吸引,與市價差距甚大。

我要強調,鄉議局並非只站在土地業權人一方,任由房屋短缺問題繼續發酵,亦非要撓埋雙手坐視不理,甚至阻礙社會發展。反之,鄉議局曾多次向政府建議,推行土地共享計劃、促進公私營合作發展農地,以及研究發展丁廈的可行性。我們要尊重《基本法》允許的發展權,同時亦要捍衛持份者的權益,讓大家都能夠分享社會發展得來的成果。

今時今日,香港面臨嚴重的土地短缺問題,究其原因,就是政府過去的政策規劃過時,官僚僵化的思維追不上新時代可持續發展的需求。事實上,新界不少棕地可以釋放,妥善重置棕地作業,並向持份者作出合理賠償,騰出更加多土地建屋,不失為增加土地供應的一個方法。惟政府政策偏偏本末倒置,沒有制定完善的措施去規範棕地作業,只是不斷打擊,如今更要引用《條例》強行收地,完全無助解決棕地問題。同樣地,政府近年大規模清拆寮屋,但沒有安置計劃,令不少寮屋居民流離失所,反而加劇房屋供應短缺的問題。

如特首所言,房屋問題或許是部分民怨的根源,但強行收地又會否製造另一場官民對立甚至社會撕裂呢?新界人素來抱著「犧牲小我,完成大我」的精神,積極配合政府的發展,因此,政府在增闢土地、建立土地儲備、顧及公眾利益的同時,也要平衡土地業權人、作業者及村民的權益。在這個大前提之下,鄉議局才會游說村民支持收地,共同打破土地短缺的困局,一如鄉議局的宗旨:「發展新界,繁榮香港」,締造多贏局面。

 
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