曾鈺成:要完善任免行政長官的制度和機制

2019-11-04
曾鈺成
立法會前主席
 
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在中共中央宣傳部舉行的十九屆四中全會新聞發布會上,人大常委會法制工作委員會主任、基本法委員會主任沈春耀透露, 全會對治理港澳提出了一系列工作任務和要求,其中包括「 完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。這訊息頗耐人尋味:行政長官和主要官員的任免制度和機制,《基本法》不是清楚規定了嗎?有甚麼需要「完善」呢?

港澳特首  命運不同

香港和澳門《基本法》同樣規定行政長官每屆任期為五年,可連任一次,即是說同一個人可以連續擔任行政長官最多兩屆共十年。今年慶祝成立二十周年的澳門特別行政區,剛產生了第三位行政長官賀一誠;在他之前的兩位行政長官何厚鏵和崔世安,每人都做足兩屆的十年。香港的行政長官卻沒有這福份:香港回歸二十二年,換了四位行政長官,前面三位都沒有做足十年:董建華做了八年,曾蔭權七年,梁振英五年。現任的林鄭月娥,目前很少人相信她會做到十年;人們在議論的不是她能否連任,而是她能否完成本屆五年的任期。

曾蔭權在任七年,算是完成了《基本法》容許的任期:他在第二屆政府任期中間接任行政長官,第三屆成功連任;按人大常委會對《基本法》的解釋,他已連任了一次,不能再連任。但董建華和梁振英,都不是做滿《基本法》容許的年期才離任的,而且眾所周知,離任並不是他們自己的意願。董建華以「腳痛」為理由請辭前不久,還雄心勃勃地向中央提出他在餘下任期的施政大計;梁振英宣布因「照顧家人」放棄連任的那個星期,還信心十足地會見他的支持者。兩人的離任來得如此突然,令大多數不論支持或反對他們的人都感到十分意外。提前「換馬」當然是中央的決定,人們無法猜透中央考慮了甚麼原因。

真命天子  中央選定

幾次更換行政長官的過程,令人們得出兩點印象。第一點,行政長官人選的決定完全是由中央主導的。按《基本法》的規定,行政長官的人選應該先由港人組成的選舉委員會(第一屆是推選委員會)選舉產生,然後由中央政府任命;中央擔任的是「守尾門」的角色。然而人們不會相信,中央的介入只是在選舉委員會作出了選擇之後。至少在「曾接董」和「林鄭接梁」的兩次,中央必然是選定了接任人,才「說服」在任者退下;從任何角度考慮,都不可能先叫在任者提早退下(不完成任期或放棄連任),然後任由有心人出來角逐,讓選委會決定人選。第一屆(董建華)和第四屆(梁振英)的選舉,或許中央在開始時有多於一個選擇,但到推委會或選委會投票的時候,沒有人不知道誰是「真命天子」。

第二點觀察:沒有一位行政長官由始至終能令中央滿意。中央政府不讓董梁二人做滿憲制容許的十年任期,顯示二人不能完全符合中央對他們的期望,雖然中央官員公開對他們說了很多褒獎和支持的話。在卸任行政長官後,董和梁都出任國家領導級職位,說明他們仍然得到中央信任:他們不是因為犯了嚴重錯誤而被免職。但中央肯定是對他們領導特區政府管好香港的能力失去信心,或者至少相信換一個人會管得好一點,才會決定讓他們提早退役。至於唯一可以完成任期自然退休的曾蔭權,雖然沒有明顯迹象說明中央對他的表現不滿意,但他卸任後的境況遠不如董梁二人風光,他得到的不是一個「功臣」的待遇,這令人很難相信中央對他有很高的評價。

特首人選  管治關鍵

綜合以上兩點,得到的結論是:由中央政府甚至可能是最高領導人親自挑選的行政長官,就任後最終卻會令中央失望。

這或許不是中央的錯。澳門的行政長官都可以順利完成兩屆任期,香港的都不可以,我們不能因此便認為中央在澳門揀對了人,在香港揀的都錯了;也不能認為香港的政治人才不如澳門;畢竟兩地的實際情況大有差別。我們甚至不能說中央選錯了人:中央挑選的,或者已經是當時見到的最佳、最合適的人選,不過由他來處理香港複雜的管治問題,仍然無法達到中央要求的水平。這可能無法避免;正如普選產生的領導人,表現也常會令選民失望。

但另一方面,中央不能不認真檢視決定行政長官人選的制度和機制,尋找可改善的空間。回歸以來的經驗說明,行政長官對「一國兩制」的成功實踐起着關鍵的、不可替代的作用。可以說,「港人治港,高度自治」的每一項重大得失,都和行政長官的表現有關,而誰當行政長官,是由中央選定的。既然中央的選擇對「一國兩制」的實踐有着關鍵的影響,那就不能不慎而重之,不能靠彩數、碰運氣,不能憑個別領導人一時好惡或者心血來潮,要有完善的制度和機制作保證。

 

文章原刊於《am730》

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