寒礁:中央對港全面管治權應得到切實行使

2020-05-20
寒礁
紫荊研究院高級研究員
 
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依據《中華人民共和國憲法》(「憲法」),香港特別行政區的權力全部為中央授予,這是中央對香港擁有全面管治權的邏輯起點。香港特別行政區基本法(「基本法」)也對中央權力作了全面而具體的規定。按照「一國」原則,中央除負責香港的外交、軍事事務外,還擁有廣泛權力,如任命行政長官及主要官員,審查和發回特別行政區(「特區」)的法律,決定部分全國性法律在特區實施,對特區行政長官和立法會產生辦法及修改的最終批准和同意備案,決定特區進入緊急狀態,解釋基本法,修改基本法等等。可以講,中央在對特區充分授權的同時,在行政、立法、司法,人權、財權、事權等各個領域、各個環節,都保留了相當的權力;對授予特區的權力,也保留了指導、監督、糾錯的權力。

但在實踐中,中央對這些權力並未充分行使或明示行使,加之反對派故意曲解,在部分港人中形成一些中央權力不必行使甚至不能行使的思維慣性。同時,對一些可以通過中央行使法定權力解決的問題,經由香港建制力量通過政治活動加以解決,反而造成被動。落實中央對港全面管治權既是中央的權力,也是中央的責任,對於維護國家主權、安全、發展利益以及保持香港繁榮穩定至關重要,同時也可以減少特區政府及建制力量所承受的壓力。因此,建議基本法規定的中央各項權力應根據香港工作需要切實、有效地行使,並形成相關制度和機制。特別是要重點考慮幾個問題:

一是研究基本法修改問題。基本法有明確規定的修改機制。基本法第一百五十九條規定:本法的修改權屬於全國人民代表大會。本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會、國務院和香港特別行政區。因此,基本法修改也是維護基本法、實施基本法的一個重要方面。今年是香港基本法頒佈30周年,香港基本法實施也已經有23年。在二三十年的歷程中,香港的現實狀況不可避免發生了很多變化。「一國兩制」已經進入了「50年不變」的中期,一些長期積累的矛盾逐步顯現,必須因應現實需要,樹立動態思維。從維護國家主權、安全,以及維護行政主導等相關方面,着手討論基本法的修改問題是未雨綢繆,防患於未然。

二是行使中央指令權問題。基本法第四十三條和第四十八條(8)款明確寫明,行政長官須對中央負責以及「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」。「指令權」在單一制國家的政治設計中是一個非常常見的法律概念,反過來理解,是地方政府或下一級行政機構接受中央政府的直接行政指令。回歸後中央很少明確行使有關權力,導致指令權未有形成一套制度,令香港社會甚至「遺忘」了中央對香港有這樣的權力。2019年2月26日,中央政府向香港特區行政長官發出公函,支持特區政府依法禁止「香港民族黨」運作,並要求特區行政長官向中央提交相關情況報告。有觀點認為這是中央行使指令權的一種形式,但筆者認為這仍然是不夠的,中央指令應該以一種明確的方式表現出來,而不是以「函」的名義發出。因此,有必要就「指令權」確立相關的工作機制,或對依據基本法需要發出指令的事項明確向行政長官發出國務院令,在實踐中形成工作機制。

三是落實中央監督權問題。有授權就要有指導、有監督、有糾錯。2014年6月發佈的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中指出:「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權,既包括中央直接行使的權力,也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權,中央具有監督權力。」今年4月,國務院港澳辦和香港中聯辦發言人就香港立法會反對派議員在內務委員會主席選舉惡意「拉布」事項談話,實質上是行使監督權的一種方式。而監督權行使,也需要在實踐中完善體制機制,並確保有監督、有糾錯。對經監督而不能在特區自治層級糾錯的事項,應上升至中央政府發出指令及釋法修法層級糾錯。

四是儘快補齊香港維護國家安全制度短板問題。經歷2014年非法「佔中」和2019年「修例風波」,香港建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制的必要性更加凸顯。香港中聯辦主任駱惠寧在2020年香港「全民國家安全教育日」活動的致辭中指出,香港維護國家安全的制度始終不夠完善,不少人的國家安全觀念也相對薄弱。在香港回歸祖國的近23年裡,國家安全始終是突出短板,這個短板在關鍵時刻會成為致命的隱患。近年來,外部勢力對香港事務深度幹預,更凸顯了加強維護國家安全制度建設的重要性。

根據香港基本法第二十三條,特別行政區是完成香港國安立法的責任主體。香港社會應切實增強國家安全責任意識,積極主動,戮力同心,承擔起在香港捍衞國家安全的重要使命,積極履行有關憲制責任,儘快完成維護國家安全的相關立法。

同時,中央有保證國家安全的憲法權力與責任,基本法第二十三條也列於第二章「中央和特別行政區的關係」之中,如果特區遲遲無法完成相關立法,國家安全之門不能無限期地洞開下去。中央有權力也有責任,在憲法和基本法規定的範圍內,建立起在港維護國家安全的法律制度和執行機制。修改基本法、依據基本法第十八條將全國性法律引入香港、專為香港制定全國性法律和向特區政府發出行政命令等,都是中央可考慮使用的方法。只有儘快建立起維護國家安全的法制底線,香港才有繁榮穩定的堅固基石,也才能以更加開放的姿態向國際社會打開大門。

 

文章原刊於《紫荊時評》。

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